ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 12566 от 20 ноември 2024 г.
по административно дело № 5339 от 2024 г.

Върховният административен съд на Република България – първо отделение, в съдебно заседание на шести ноември две хиляди двадесет и четвърта година в състав: председател: Емилия Миткова, членове: Милена Златкова, Благовеста Липчева, при секретар Маруся Николова и с участието на прокурора Кирил Христов изслуша докладваното от съдията Милена Златкова по административно дело № 5339/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 – чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалбата на „Екофарм Груп“ АД, ЕИК 131122551, със седалище и адрес на управление: гр. София, [улица], [адрес], подадена чрез пълномощника му юрк. Ламбев, с искане за прогласяване нищожността на Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, утвърдена от управителя на НЗОК.

По изложените в жалбата доводи за липса на компетентност на издателя на акта, съществени нарушения на административнопроизводствените правила по приемането му и противоречие с чл. 52, ал. 2 от Конституцията на Република България, както и на Закона за данък върху добавената стойност (ЗДДС), жалбоподателят иска прогласяването на оспорения акт за нищожен.

Ответникът – управителят на НЗОК – оспорва жалбата като неоснователна чрез пълномощника си юрк. Колева по съображения, подробно изложени и в писмено становище.

Представителят на Върховната прокуратура дава мотивирано писмено заключение за допустимост и основателност на касационната жалба.

Върховният административен съд в настоящия тричленен състав на първо отделение, след като прецени наведените в жалбата доводи, становището на ответника и доказателствата по делото, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Оспорването е допустимо.

Въпросите за характера на оспорения акт и за това подлежи ли той по принцип на оспорване пред компетентния съд по реда на АПК са разрешени с Определение № 10518 от 2.11.2023 г. на Върховния административен съд, шесто отделение, по адм. д. № 8587/2023 г., което е окончателно. Според мотивите на това определение Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, утвърдена от управителя на НЗОК (методиката), има властнически и регулативен по своята същност характер, защото в нея е налице алгоритъм за изчисляване на разходи, превишения и суми, подлежащи на възстановяване, поради което притежава белезите на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК.

Според чл. 185, ал. 1 и 2 АПК тези актове могат да се оспорват пред съд изцяло или в отделни техни разпоредби, а според чл. 187, ал. 1 АПК оспорването им е без ограничение във времето. Безспорно същите могат да бъдат оспорени с искане за обявяване на тяхната нищожност според чл. 149, ал. 5 АПК, приложим субсидиарно според чл. 196 АПК, противно на доводите на ответника.

Оспорената от „Екофарм Груп“ АД методика според нейния раздел I, озаглавен „Общи положения“, се издава за прилагане на Механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК по чл. 45, ал. 10 и ал. 21 ЗЗО, определен с Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, договаряне на отстъпки и прилагане на механизми, гарантиращи предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК (Наредба № 10 от 2009 г.), издадена от министъра на здравеопазването (приложение № 10 към чл. 34, ал. 1).

Според чл. 1.3 от методиката тя съдържа алгоритъм на изчисляване на надвишението на разходите за съответните подгрупи лекарствени продукти на притежателите на разрешения (ПРУ) от всяка основна група, както и за размера на конкретните суми, подлежащи на директно плащане от НЗОК. Механизмът и алгоритъмът са приложими за всеки ПРУ и лекарствените продукти, за които той е притежател на разрешение за употреба. Методиката се счита за неразделна част от всеки договор за 2019 г. за отстъпки и/или за прилагане на механизма след сключването му между НЗОК и ПРУ.

Между НЗОК и притежателя на разрешение за употреба на лекарствени продукти – „Екофарм Груп“ АД, на основание § 34 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 10 от 2009 г., обн., ДВ, бр. 17 от 26.02.2019 г., в сила от 2.03.2019 г., във връзка с чл. 45, ал. 10 и ал. 21 ЗЗО е сключен Договор № РД-14ЛП-32 от 16.05.2019 г. за отстъпки под формата на възстановяване (компенсация) на разходите и за прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК за 2019 г.

Безспорно Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, утвърдена от управителя на НЗОК, е част от този договор и дори частично е възпроизведена в чл. 11 от същия.

Поради изложеното настоящият съдебен състав приема, че жалбоподателят е доказал наличието на правен интерес от оспорването на тази методика по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК.

Според чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен, т.е. този законов текст допуска издаването на методика по прилагането на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, доколкото същият е част от Наредба № 10 от 2009 г. като приложение № 10 към чл. 34, ал. 1 от същата. Според чл. 76, ал. 1 АПК обаче нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Съгласно чл. 192а АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му.

Безспорно е установено по делото, а и това не се оспорва от ответника, че към момента на издаването на Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, управителят на НЗОК не е изрично овластен от Конституцията или от закон да издава нормативен административен акт по прилагането на механизма, който е част от Наредба № 10 от 2009 г. (приложение № 10 към чл. 34, ал. 1).

Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава административния акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения, а според чл. 78, ал. 2 АПК нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в „Държавен вестник“. За неуредените въпроси в раздел III от глава V на АПК, озаглавена „Нормативни административни актове“, се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА) съобразно препращането в чл. 80 АПК.

Параграф 5 от ПЗР ЗНА разпорежда, че доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 – 16, 34 – 46, включително и чл. 51.

Тъй като управителят на НЗОК не е орган, предвиден в Конституцията, който издава нормативни актове, то оспорената методика е друг нормативен акт по смисъла на § 5 ПЗР ЗНА, изр. второ, по отношение на който глава трета от този закон, озаглавена „Изработване на проекти на нормативни актове“, не намира приложение. Според чл. 12 ЗНА обаче, който е приложим, актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Това изискване следва да е съобразено и при издаването на нормативен административен акт по прилагане на подзаконов нормативен акт от по-висока степен по чл. 75, ал. 2 АПК.

Изискването на чл. 12 ЗНА в случая не е спазено, тъй като нито в ЗЗО, нито в Наредба № 10 от 2009 г. е предвидено издаването на методика за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК по чл. 45, ал. 10 и ал. 21 ЗЗО (приложение 10 към Наредба № 10 от 2009 г.).

Неизпълнението на изискванията на чл. 77 АПК, въпреки че е изработен проект, и на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на методиката в „Държавен вестник“ също не се оспорва от ответника. Методиката е публикувана само на интернет страницата на НЗОК.

Издаването на нормативен административен акт от некомпетентен орган, който не е овластен за това от Конституцията или от закон, за прилагане на подзаконов нормативен акт от по-висока степен без в същия или в закон да е регламентирана възможността за издаването му, както и липсата на обнародване в „Държавен вестник“, обуславят извод за нищожност на същия.

Доводите на ответника, че методиката е издадена от управителя на НЗОК единствено с цел разясняване на поставените въпроси от Асоциацията на научноизследователските фармацевтични производители, част от която е и жалбоподателят, и Българската генерична фармацевтична асоциация, свързани с прилагането на механизма, регламентиран за първи път с промените в Наредба № 10 от 2009 г. (ДВ, бр. 17 от 26.02.2019 г.), поради което не е нормативен административен акт, не дават основание за различни правни изводи.

Вярно е, че едва с изменението на чл. 45, ал. 31 ЗЗО (ДВ, бр. 18 от 2022 г., в сила от 1.01.2022 г.) е регламентирано, че: Надзорният съвет на НЗОК приема с решение методика за прилагане на механизма. Механизмът и методиката за прилагането му се приемат след обнародването в „Държавен вестник“ на закона за бюджета на НЗОК за съответната година, но не по-късно от 31 януари на годината, за която се прилага. Механизмът и методиката за прилагането му се обнародват в „Държавен вестник“ от управителя на НЗОК. Това обстоятелство обаче не влияе върху характера на Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, утвърдена от управителя на НЗОК, като нормативен административен акт по определението в чл. 75, ал. 1 АПК, съдържащ административноправни норми, отнасящ се до неопределен и неограничен брой адресати и имащ многократно правно действие. Освен това, както беше посочено по-горе, въпросът за характера на акта е разрешен с влязъл в сила съдебен акт, а въпросът за това, че механизмът, за чието прилагане е приета методиката, няма еднократно правно действие, е изяснен и в Решение № 7199 от 28.06.2023 г. на ВАС по адм. д. № 845/2022 г., оставено в сила с Решение № 4439 от 10.04.2024 г. на петчленен състав на ВАС по адм. д. № 8742/2023 г.

По така изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че жалбата на „Екофарм Груп“ АД е основателна и оспореният с нея нормативен административен акт следва да бъде прогласен за нищожен.

Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо АПК, Върховният административен съд в състав на първо отделение

РЕШИ:

Обявява нищожността на Методика № РД-16-17 от 1.04.2019 г. за прилагане на механизма, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, утвърдена от управителя на НЗОК.

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщенията до страните.

След влизане в сила решението не подлежи на обнародване.

За председател: Мариника Чернева

4373