РЕШЕНИЕ № 10839 от 9 ноември 2023 г.

по административно дело № 2647 от 2023 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на осми юни две хиляди и двадесет и трета година в състав: председател: Емилия Миткова, членове: Милена Златкова, Албена Радославова, Юлиян Киров, Камелия Стоянова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Ася Петрова изслуша докладваното от съдията Юлиян Киров по административно дело № 2647/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР), подадена чрез упълномощен процесуален представител старши юрисконсулт Рада Башлиева, срещу Решение № 577 от 18.01.2023 г., постановено по административно дело № 2484/2022 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение, с което е отменен чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.), приета от Комисията за енергийно и водно регулиране.

С касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, необоснованост и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила – касационни основания чл. 209, т. 3 АПК. Претенцията е за отмяна на решението и постановяване на ново по съществото на спора, с което да се остави в сила разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.), като правилна и законосъобразна. Претендира присъждане на разноски за държавна такса и юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът – Сдружение „Българска газова асоциация“, в писмен отговор, чрез упълномощения процесуален представител адв. Александър Тунчев от САК, поддържа неоснователност на касационната жалба на КЕВР. Претендира разноски в касационното производство.

Ответникът – „Овергаз Мрежи“ – АД, не ангажира становище по касационната жалба.

Участващият в производството прокурор от ВАП дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима.

Предмет на оспорване пред тричленния състав на ВАС е била разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ, приета от Комисията за енергийно и водно регулиране (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.), в действащата му редакция, съгласно който:

– Ал. 1. Признатите от комисията разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото, се компенсират чрез цените, които заплащат всички клиенти, по недискриминационен и прозрачен начин.

– Ал. 2. Общият размер на признатите от комисията разходи, свързани със задължения към обществото, се включва в необходимите годишни приходи на преносното предприятие.

– Ал. 3. Разходите по ал. 2 се възстановяват като част от стойността на услугата от всички потребители на природен газ въз основа на тяхното измерено потребление и се определят като отделна компонента в утвърдената или определена съгласно методиката по чл. 2, т. 3 цена за пренос през газопреносната мрежа.

– Ал. 4. Начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия, и механизмът, по който тези разходи се възстановяват на енергийните предприятия, които са ги претърпели, се определят в приета от комисията методика.

С Решение № 8066 от 5.07.2021 г., постановено по адм. дело № 6430/2017 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на трето отделение, оспорената разпоредба е отменена, поради наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорения акт, нарушение на чл. 28, ал. 1 и 2 във връзка с § 5 от ПЗР на ЗНА. Това решение е отменено с Решение № 2232 от 9.03.2022 г., постановено по адм. дело № 10499/2021 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, в частта, касаеща оспорването на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г., поради неправилно приложение на § 5 от ПЗР на ЗНА. Петчленният състав на ВАС е посочил, че за издадения подзаконов акт важат разпоредбите на чл. 2, чл. 9 – 17, чл. 34 – 46 и чл. 51 от ЗНА, но не и тези на глава трета – изработване на проекти на нормативни актове, като делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на ВАС.

Във връзка с изложеното е постановено обжалваното в настоящото производство Решение № 577 от 18.01.2023 г., постановено по административно дело № 2484/2022 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение, с което съдът е отменил чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.), приета от Комисията за енергийно и водно регулиране.

За да приеме този резултат, ВАС, тричленен състав, осмо отделение, е установил, че Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ е приета с решение на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране по Протокол № 37 от 19.03.2013 г. и е в сила от 5.04.2013 г.

Наредбата е приета в изпълнение на правомощията, делегирани на ДКЕВР с измененията и допълненията на ЗЕ (изм., ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.), § 199, ал. 1 ЗИДЗЕ, чл. 21, ал. 1, т. 3 и чл. 36, ал. 3 ЗЕ, както и с оглед осигуряване на изискванията за либерализиране на енергийния пазар и пълно транспониране на Директива 2009/73/ЕО на ЕП и на Съвета относно общите правила на вътрешния пазар на природен газ.

Съдът е приел, че оспорената разпоредба е приета от компетентен орган на основание чл. 10, ал. 1 и 2 във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за енергетиката.

В съответствие с мотивите на Решение № 2232 от 9.03.2022 г., постановено по адм. дело № 10499/2021 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, в частта, касаеща разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ, съдът е възприел от фактическа страна, че в протокол № 221 от 3.11.2015 г. на КЕВР на основание чл. 36, ал. 3 ЗЕ е сформирана работна група, която да изготви доклад и проект на наредба за изменение и допълнение. В приложения проект за изменение не е фигурирало предложение за изменение на чл. 11, не е било споменато в мотивите и не е било коментирано по време на заседанието на комисията. Проектът за изменението ведно с мотивите към него е бил публикуван на интернет страницата на КЕВР на 9.11.2015 г., както и в портала за обществени консултации, но в него е липсвал изготвен, представен и публикуван проект, касаещ изменението на оспорената разпоредба на чл. 11.

С доклад изх. № Е-Ди-321/26.11.2015 г. на дирекция „Правна“ и дирекция „Природен газ“ при КЕВР до нейния председател е бил представен проект, който е съдържал изменение на чл. 11, както чрез редакция на съществуващия текст, така и чрез добавяне на нови две алинеи. На заседание от 27.11.2015 г. изменението на чл. 11 е било обсъдено от членовете на комисията и членовете на работната група и е било прието, за което е бил съставен протокол № 243 от същата дата.

По отношение на задължението да се произнесе по законосъобразността на акта, съдът е извършил преценка на нормите, съдържащи се в Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, и на тези в съответния специален закон – чл. 14 от ЗЕ, и чл. 49 от Правилника за дейността на Комисията за енергийно и водно регулиране и нейната администрация (ДВ, бр. 43 от 12.06.2015 г.).

При анализа на относимите разпоредби е било прието, че за Комисията за енергийно и водно регулиране съществува задължение за провеждане на обществено обсъждане при участието на съответните заинтересовани страни преди издаване на акта. Като извод от установената фактическа обстановка и приложимите нормативни разпоредби съдът е приел, че Комисията за енергийно и водно регулиране не е спазила законово определената процедура при изготвяне на проекти, с което е допуснала съществено нарушение на административнопроцесуалните правила.

Съдът се е произнесъл и по съответствието на оспорената разпоредба на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ с материалния закон съгласно задължителните указания на петчленния състав на ВАС, като е анализирал възраженията на жалбоподателите, свързани с неотносимостта на разпоредбите на чл. 35 и 36 от ЗЕ към сектор „Природен газ“.

Съдът е изложил мотиви, че съгласно легалната дефиниция за „енергийно предприятие“ по смисъла на § 1, т. 24 от ДР на ЗЕ в обхвата на чл. 35 и 36 от ЗЕ се включват не само електроразпределителните и електропреносните предприятия, а и тези, свързани с производство, преобразуване, пренос, съхранение, разпределение, доставка и снабдяване с природен газ.

Основавайки своите изводи и на решение по дело С-5/2019 г. на СЕС, съдът е приел, че оспорената норма на чл. 11 от Наредба № 2 няма противоречие с чл. 3, § 1 – 3 от Директива 2009/73/ЕО, както и с разпоредбите на националния материален закон – чл. 35 и 36 ЗЕ.

Решението е правилно.

По отношение материалноправната законосъобразност на оспорената разпоредба на чл. 11 от наредбата изводите на съда са правилни и се споделят от настоящия касационен състав на ВАС.

В този смисъл е и даденият отговор от СЕС на въпрос 2 по дело С-5/2019 г., според който Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ, в частност разпоредбата на чл. 3, § 2 от директивата, изискващ задълженията, свързани с обществена услуга, да са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, да подлежат на проверка и да гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Общността до национални потребители, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, което освобождава регулаторния орган на тази държава членка по смисъла на посочената директива от задължението да спазва някои националноправни разпоредби, уреждащи процедурата по приемане на нормативни актове, когато приема акт, с който се налага задължение за обществена услуга по смисъла на член 3, параграф 2 от посочената директива, при условие че приложимото национално законодателство същевременно гарантира съответствието на посочения акт със залегналите в тази разпоредба материалноправни изисквания, пълното мотивиране на този акт, публикуването му при запазване на поверителността на чувствителната търговска информация, ако това се налага, както и възможността за неговия съдебен контрол.

Правилен е и изводът, че § 5 ПЗРЗНА изрично изключва приложението на чл. 26 и 28 ЗНА за актове, издавани от органи, които не са предвидени от Конституцията, както и че КЕВР не е орган, който е предвиден в Конституцията.

Тричленният състав на Върховния административен съд е изследвал всички предпоставки във връзка със спазване изискванията на ЗНА и правилно е извел извод за допуснати от органа нарушения, които са съществени и са самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт. Обосновано е прието наличието на допуснато съществено нарушение на процедурата по изработване на проекта на нормативния акт.

Неоснователни са твърденията на касатора, че не е налице задължение за административния орган за провеждане на последващо обществено обсъждане на проекта за изменение на разпоредбата на чл. 11 от наредбата. По делото безспорно е установено, че не е спазен редът по общата норма на чл. 77 АПК и специалната на чл. 14 ЗЕ, доразвита в чл. 49 – 53 от Правилника за дейността на Комисията за енергийно и водно регулиране и на нейната администрация. Съгласно чл. 52, ал. 2 от правилника се съставя протокол за всяко обществено обсъждане. Видно от доказателствата липсва обществено обсъждане на изменението на разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 от 2013 г.

Съгласно чл. 13, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове могат да бъдат изготвяни следващи варианти на проекта, но за тях остава в сила и условието да бъдат обсъждани. В повечето специални закони участието на съответните браншови организации в разработването на нормативни актове е предвидено с изрични разпоредби (чл. 7, ал. 4, т. 8 от Закона за енергетиката). Съгласно чл. 77 от Административнопроцесуалния кодекс компетентният орган е задължен да издаде нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Това е гаранция за истинност, публичност и прозрачност при идентифицирането на обществения интерес. Цели се съобразяване с принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.

От доказателствата по делото не се установява изпълнението на тези разпоредби при издаването на оспорената норма от наредбата.

По изложените съображения касационният състав на ВАС намира за обосновани и законосъобразни изводите на тричленния състав на ВАС за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 11 от обжалвания подзаконов нормативен акт на основание чл. 146, т. 3 АПК.

Обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно следва да се остави в сила.

Мотивиран така, Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,

РЕШИ:

Оставя в сила Решение № 577 от 18.01.2023 г., постановено по административно дело № 2484/2022 г. по описа на Върховния административен съд, осмо отделение.

Решението е окончателно.

Председател: Георги Чолаков

8203