ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 577 от 18 януари 2023 г.

по административно дело № 2484 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на седми декември две хиляди и двадесет и втора година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Христо Койчев, Александър Митрев, при секретар Йоана Йорданова и с участието на прокурора Малина Ачкаканова изслуша докладваното от съдията Христо Койчев по административно дело № 2484/2022 г.

Производството е по реда на чл. 226 във връзка с чл. 185 и сл. от Административнопроцeсуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Овергаз Мрежи“ – АД, срещу чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране цените на природния газ, приета от Комисията за енергийно и водно регулиране (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.), в действащата му редакция, съгласно който:

– Ал. 1. Признатите от комисията разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени им задължения към обществото, се компенсират чрез цените, които заплащат всички клиенти, по недискриминационен и прозрачен начин.

– Ал. 2. Общият размер на признатите от комисията разходи, свързани със задължения към обществото, се включва в необходимите годишни приходи на преносното предприятие.

– Ал. 3. Разходите по ал. 2 се възстановяват като част от стойността на услугата от всички потребители на природен газ въз основа на тяхното измерено потребление и се определят като отделна компонента в утвърдената или определена съгласно методиката по чл. 2, т. 3 цена за пренос през газопреносната мрежа.

– Ал. 4. Начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия, и механизмът, по който тези разходи се възстановяват на енергийните предприятия, които са ги претърпели, се определят в приета от комисията методика.

С молба от 3.11.2020 г. към обжалването на посочената по-горе подзаконова разпоредба се е присъединил втори жалбоподател – Сдружение „Българска газова асоциация“, по реда на чл. 189, ал. 2 от АПК.

С Решение № 8066 от 5.07.2021 г., постановено по адм. дело № 6430/2017 г. на Върховния административен съд, тричленен състав на Трето отделение, оспорената разпоредба е отменена, тъй като съдът е констатирал наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаването на оспорения акт и по-конкретно нарушение на чл. 28, ал. 1 и 2 във връзка с § 5 от ПЗР на ЗНА.

С Решение № 2232 от 9.03.2022 г., постановено по адм. дело № 10499/2021 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, е отменено по жалба на „Овергаз Мрежи“ – АД, и Сдружение „Българска газова асоциация“ посоченото по-горе решение на ВАС, тричленен състав, в частта, касаеща оспорването на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. Петчленният състав е приел, че неправилно е приложена нормата на § 5 от ПЗР на ЗНА, като е посочил, че КЕВР е овластена да издава наредби по смисъла на чл. 36, ал. 3 от ЗЕ и тази наредба представлява друг нормативен акт, предвид § 5, изр. 2 от ПЗР на ЗНА. Посочил е, че при това положение за издадения подзаконов акт важат разпоредбите на чл. 2, чл. 9 – 17, чл. 34 – 46 и чл. 51 от ЗНА, но не и тези на глава трета – изработване на проекти на нормативни актове. Според петчленния състав на ВАС в конкретния случай при обжалване нормата на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. приложима е нормата на чл. 77 от АПК, като следва съдът да извърши преценка както за законосъобразността относно спазването на административнопроизводствените правила при изготвяне на проекта, и приложението на нормите от Указ № 883, така и изискванията на ЗЕ и Директива 2009/73/ЕО на ЕП и на Съвета от 13 юли 2009 г., а така също и следва да се изложат съображения по същество на спора, вкл. и такива за липсата на компетентност и противоречие с материалноправните разпоредби.

Оспорващото дружество „Овергаз Мрежи“ – АД, чрез процесуалния си представител твърди, че оспорената разпоредба на чл. 11 в действащата й редакция от наредбата е нищожна и незаконосъобразна, тъй като е приета при липса на компетентност, съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с императивни разпоредби на Закона за енергетиката (ЗЕ). По същество изтъква, че предметният обхват на чл. 35 от ЗЕ касае дружествата, търгуващи с електроенергия, а не и тези, търгуващи с природен газ, като оспорената подзаконова разпоредба урежда въпроси с компенсирането на разходите, свързани с търговия именно с природен газ. Поради това оспорената подзаконова разпоредба се явява приета, без това да е предвидено в закона. Нормата е приета и при липса на компетентност. Поддържа се и нарушение на административнопроизводствените правила поради това, че проектът не е публикуван с доклад, съдържащ мотивите за приемане; не е публикувана и справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите такива, поради което е допуснато нарушение на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 ЗНА.

Предвид гореизложеното се моли съдът да отмени оспорената разпоредба на чл. 11 от Наредба № 2.

Оспорващият – Сдружение „Българска газова асоциация“ чрез процесуалния си представител, твърди, че оспорената разпоредба от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. е приета при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправни разпоредби и несъответствие с целта на закона. Изтъква, че не са спазени нормите на чл. 26 и 28 ЗНА, че в никой нормативен акт не се съдържа дефиниция на понятието „задължение към обществото“, особено във връзка с формиране цената на газа; редакциите на чл. 34 и 35 сочат според оспорващия, че такива задължения към обществото могат да бъдат налагани само във връзка с цената на електроенергията. Поради това се иска отмяна на оспорената разпоредба.

Ответникът – Комисията за енергийно и водно регулиране, оспорва жалбите по подробно изложени съображения. Твърди, че при издаване на оспорената разпоредба са спазени административнопроцесуалните норми за това, а по същество на спора поддържа становище, че подзаконовата норма не противоречи на чл. 35 и 36 от ЗЕ – задължения към обществото могат да бъдат налагани и на енергийни предприятия в сектор „Природен газ“, като това е изрично предвидено в чл. 69 от с.з. Комисията счита, че има правомощие да определи в НРЦПГ видовете ценообразуващи елементи и видовете разходи на обществения доставчик, които следва да му бъдат възстановени. В писмен отговор подробно излага доводи за законосъобразност на оспорената подзаконова норма.

Моли съда да остави без разглеждане двете жалби като недопустими, а в алтернативност да ги отхвърли като неоснователни. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава становище за допустимост и основателност на жалбата. Счита, че при издаване на подзаконовия акт е нарушена нормата на чл. 77 от АПК във връзка с чл. 26 от ЗНА, тъй като липсва проведено обществено обсъждане на предвиденото изменение на чл. 11 и липсват изложени мотиви относно извършеното изменение на нормата.

Жалбите са допустими за разглеждане, като подадени от надлежни страни по смисъла на чл. 186 АПК, имащи правен интерес от оспорване, и срещу разпоредба от подлежащ на обжалване подзаконов нормативен акт.

С оглед направените от петчленния състав с Решение № 2232 от 9.03.2022 г., постановено по адм. дело № 10499/2021 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, правни изводи и дадените задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона на основание чл. 224 във връзка с чл. 196 АПК настоящият съдебен състав следва да се произнесе по направените с жалбата оплаквания, касаещи преценка за законосъобразност относно спазването на административнопроизводствените правила при изготвяне на проекта, преценка относно компетентността на органа, издал акта, и относно твърдяното противоречие с материалноправни норми.

Разгледани по същество, жалбите са основателни.

Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ е издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране и е в сила от 5.04.2013 г. Приета е с решение на ДКЕВР по протокол № 37 от 19.03.2013 г. въз основа на предложения доклад, съгласувателна таблица и проект.

Наредбата е приета в изпълнение на правомощията, делегирани на ДКЕВР с измененията и допълненията на ЗЕ (изм., ДВ, бр. 54 от 2012 г., в сила от 17.07.2012 г.), § 199, ал. 1 ЗИДЗЕ, чл. 21, ал. 1, т. 3 и чл. 36, ал. 3 ЗЕ, както и с оглед осигуряване на изискванията за либерализиране на енергийния пазар и пълно транспониране на Директива 2009/73/ЕО на ЕП и на Съвета относно общите правила на вътрешния пазар на природен газ.

Относно наведения довод за нищожност на оспорената разпоредба с оглед факта за липсата на компетентност от издателя й настоящият съдебен състав приема, че аргументът е неоснователен. Според чл. 76, ал. 1 от АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В чл. 10, ал. 1 и 2 от ЗЕ е предвидено, че регулирането на дейностите в енергетиката и във водоснабдяването и канализацията се осъществява от Комисията за енергийно и водно регулиране, наричана по-нататък „комисията“, която е независим специализиран държавен орган. Според чл. 21 от ЗЕ комисията има редица правомощия, сред които да приема подзаконовите нормативни актове, предвидени в този закон.

Съгласно чл. 36, ал. 3 от ЗЕ методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените, редът за определяне на премиите, методиката за определяне на прогнозната пазарна цена по групи производители в зависимост от първичния енергиен източник, както и редът за определяне на прогнозната пазарна цена за технологични разходи на оператора на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи се определят с наредби за електрическата енергия, топлинната енергия и природния газ, приети от Комисията за енергийно и водно регулиране.

Едно от основните правомощия на КЕВР е регулирането на цени в случаите, предвидени от закона, съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗЕ. Към момента на приемане на изменението на чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. (ДВ, бр. 94 от 2015 г.), съгласно тогава действащата редакция на чл. 30, ал. 1, т. 7, 8, 11, 12 и 14 от ЗЕ (изм. и доп., ДВ, бр. 54 от 17.07.2012 г.), комисията регулира цените, по които общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители на природен газ и на клиентите, присъединени към газопреносна мрежа; по които крайните снабдители продават природен газ на клиенти, присъединени към съответните газоразпределителни мрежи; за присъединяване към мрежите; за достъп и пренос на природен газ през преносни и/или разпределителни мрежи освен в случаите, когато комисията по своя преценка одобрява методика за определяне на цена за достъп и пренос през преносна мрежа; за достъп и съхранение на природен газ в съоръжение за съхранение. Съгласно ал. 2 цените на енергията, природния газ и услугите, предоставени от енергийните предприятия, не подлежат на регулиране от комисията при установяване от нея наличието на конкуренция, която създава предпоставки за свободно договаряне на цените при пазарни условия за съответната дейност в енергетиката.

При така посочената нормативна уредба настоящият съдебен състав приема, че Комисията за енергийно и водно регулиране е компетентният орган за приемане на наредбата, чийто текст се оспорва. Това следва не само от чл. 36, ал. 3 ЗЕ, но и от останалите цитирани по-горе текстове и от общото задължение на КЕВР да регулира цените в областта на енергетиката, за дейностите, подчинени на регулиран режим. В този смисъл не е налице нищожност на оспорената подзаконова норма.

По отношение спазването на административнопроцесуалните правила следва да се приеме следното:

От мотивите към Решение № 2232 от 9.03.2022 г., постановено по адм. дело № 10499/2021 г., се установява, че настоящият съдебен състав следва да съобрази законосъобразността на оспорената разпоредба със спазването на правилата при изготвяне на проекта и дали са спазени процедурните изисквания на Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за административните актове.

От фактическа страна се установява, че текстовете на чл. 11, ал. 1 – 4 са приети с изменението на наредбата (ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.). В протокол № 221 от 3.11.2015 г. на КЕВР е посочено, че във връзка с необходимост от изменение и допълнение на НРЦПГ и на основание чл. 36, ал. 3 ЗЕ е сформирана работна група, която да изготви доклад и проект на наредба за изменение и допълнение. В текста на проекта, изцяло включен в посоченото решение и приложен отделно по преписката към писмо на назначената работна група, не е предвидено изменение на чл. 11. Съответно за това изменение нищо не се споменава в мотивите; такова изменение не е коментирано и по време на заседанието, за което е съставен протоколът. На него са приети докладът и проектът за Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ и е насрочено обществено обсъждане на 9.11.2015 г., като липсва изготвен, представен и публикуван проект, касаещ изменението на оспорената разпоредба на чл. 11.

Видно от приетите разпечатки от интернет проектът за изменението ведно с мотивите към него е публикуван на интернет страницата на КЕВР на 9.11.2015 г., както и в портала за обществени консултации. В постъпилите предложения от заинтересовани страни текстът на чл. 11 не се споменава, съответно не намира отражение и в приложената съгласувателна таблица.

Видно от доклад изх. № Е-Ди-321/26.11.2015 г. на дирекция „Правна“ и дирекция „Природен газ“ при КЕВР до нейния председател е представен проект, който съдържа изменение на чл. 11, както чрез редакция на съществуващия текст, така и чрез добавяне на нови две алинеи. В последвалото заседание от 27.11.2015 г., за което е съставен протокол № 243, предложеният проект, съдържащ и изменението на чл. 11, е обсъден от членовете на комисията и членовете на работната група, в резултат на което изменението е прието.

Според чл. 80 от АПК за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на ЗНА. Съгласно § 5 от преходните и заключителните разпоредби на ЗНА, доколкото друго не следва от ЗНА, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, чл. 9 – 16, чл. 34 – 46 включително и чл. 51. В случая КЕВР не е орган, предвиден от Конституцията. Той е създаден на основание чл. 10 от ЗЕ като независим специализиран държавен орган, комуто е възложено регулирането на дейностите в енергетиката. Процесната наредба е друг нормативен акт по смисъла на изречение второ на § 5 ПЗРЗНА, поради което за него важат съответно чл. 2, чл. 9 – 16, чл. 34 – 46 и чл. 51 ЗНА, но не и разпоредбите на глава трета – изработване на проекти на нормативни актове.

Съдът, с оглед отменителното решение на петчленния състав на ВАС, следва да се произнесе относно законосъобразността на акта, като извърши преценка дали са спазени изискванията на административнопроцесуалните правила при изготвяне на проекта и издаване на подзаконовия акт, като извърши преценка на плоскостта на нормите, съдържащи се в Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, и на тези в съответния специален закон – чл. 14 от ЗЕ. В чл. 13, т. 2 от указа е предвидено като част от процедурата за изготвяне на проект и издаването на подзаконов акт неговото обсъждане. В чл. 15 от указа е посочено, че органът, който отговаря за изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните министерства, други ведомства или обществени организации, които организират неговото обсъждане и дават мотивирано становище. В чл. 16 е посочено, че въз основа на обсъждането съставителят внася необходимите изменения в законопроекта и го представя на органа, който отговаря за изготвянето му. От своя страна чл. 14 от ЗЕ (доп., ДВ бр. 18 от 2005 г.) съдържа следните правила: 1. задължава се комисията да проведе процедура за обществено обсъждане със заинтересованите лица при изготвянето на общи административни актове, предвидени в този закон и в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, както и по други въпроси от обществена значимост за развитие на енергийния сектор и на ВиК сектора; комисията обсъжда със заинтересованите лица основните принципи, заложени в проекта, и определя срок за представяне на становища по него не по-кратък от 14 дни и не на последно място комисията разглежда всички постъпили становища от заинтересованите лица и мотивира своето становище, като публикува мотивите на страницата си в интернет, т.е. както общата норма на чл. 13 във връзка с чл. 15 от указа, така и специалната на чл. 14 от ЗЕ задължава комисията при изготвяне на проект за издаване на подзаконов акт, респ. за изменение на отделни негови разпоредби, да извърши обсъждане на последните. С оглед законодателното решение, отразено в чл. 15, ал. 1 от Указ № 883, то следва да се приеме, че както разпоредбата на чл. 13 от указа, така и специалната норма на чл. 14 от ЗЕ задължават извършване на обсъждане на проекта за акт, което следва да е обществено такова, т.е. при участието на съответните заинтересовани страни, като е уточнена и процедурата – предоставяне на срок за депозиране на възражения, тяхното обсъждане и като краен резултат – издаване на акта. Настоящият съдебен състав счита, че нормата на чл. 14 от ЗЕ е приложима в конкретния случай, на първо място, тъй като касае именно въпрос от обществена значимост, свързан с развитието на енергийния сектор, и на второ, предвид и нормата на чл. 49, ал. 1, т. 2 от Правилника за дейността на Комисията за енергийно и водно регулиране и нейната администрация (ДВ, бр. 43 от 12.06.2015 г.). Видно от посочените по-горе доказателства не е спазена предвидената в правилника процедура, касаеща провеждане на обществено обсъждане на изменената разпоредба на чл. 11 от Наредба № 2, а именно чл. 50 – 53 – изменението на чл. 11 от наредбата е представено с доклад от 26.11.2015 г., като на 27.11.2015 г. е приет от комисията след обсъждането му само в работната група и комисията, т.е. при неспазване на специалните разпоредби на чл. 14 от ЗЕ във връзка с чл. 50 – 53 от правилника. Неспазването на законово определената процедура при изготвяне на проекти за наредби по реда на Указ № 883 от 24.04.1974 г., респ. на ЗЕ, представлява допуснато съществено нарушение на административнопроцесуалните правила и е самостоятелно основание за отмяна на обжалваната разпоредба.

Що се касае по отношение на решение от 30.04.2020 г., постановено по дело С-5/19 на Съда на Европейския съюз, следва да се има предвид следното:

В това решение СЕС сочи, че съгласно член 3, параграф 2 от Директива 2009/73 държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения за обществена услуга, които са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятията за природен газ от Съюза до националните потребители. Според решението на СЕС посочената по-горе разпоредба задължава актовете, с които са наложени такива задължения, да бъдат мотивирани, публикувани и да подлежат на съдебен контрол. СЕС сочи, че член 41 от Директива 2009/73, който се отнася до задълженията и правомощията на регулаторните органи, предвижда в параграф 16, че решенията на регулаторните органи следва да са напълно мотивирани, обосновани и да подлежат на съдебен контрол, както и че решенията им са обществено достъпни, като същевременно се запазва поверителността на чувствителната търговска информация.

Във връзка с горното, видно от протокол № 243 от 27.11.2015 г., приетите изменения на чл. 11 от наредбата включват както съществено изменение на ал. 1 и 2, така и две нови алинеи. Последните препращат за пръв път към две методики – Методика за определяне на цени за достъп и пренос на природен газ през газопреносните мрежи, собственост на „Булгартрансгаз“ – ЕАД, издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, обн., ДВ, бр. 72 от 29.08.2014 г., в сила от 1.10.2014 г., изм. и доп., бр. 76 от 30.09.2016 г., в сила от 19.09.2016 г., изм. и доп., бр. 79 от 8.09.2020 г., и методика, по която следва да се извършва компенсиране на разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото на съответните енергийни предприятия, и механизмът, по който тези разходи се възстановяват на енергийните предприятия, които са ги претърпели. При анализ на първите две алинеи при първоначалната им редакция и тази след изменението им (ДВ, бр. 94 от 2015 г.) се установява съществена разлика, касаеща конкретизиране на ценообразуващите елементи, част от разходите на дружествата, произтичащи от наложените им обществени задължения. Новите две алинеи от своя страна уреждат правоотношения, които досега не са били обект на подзаконовия акт. При така установените факти неоснователен е доводът на ответната страна, че се касае само до редакционни изменения на нормата. Последната е изцяло преправена както чрез същественото изменение и конкретизиране на старите текстове от нормата, така и чрез добавяне на нови такива. При това положение е следвало, предвид и посоченото по-горе решение на СЕС, да са налице изложени мотиви, касаещи редакцията на чл. 11 от наредбата. Такива обаче могат да се извлекът както от доклад изх. № Е-Ди-321/26.11.2015 г. на дирекция „Правна“ и дирекция „Природен газ“ при КЕВР до нейния председател, така и от приложения протокол № 243 от 27.11.2015 г., където измененията на оспорената разпоредба са били обект на обсъждане от работната група и от членовете на комисията, т.е. настоящият съдебен състав приема, че проектът за изменение на чл. 11 от Наредба № 2 не влиза в противоречие с посоченото по-горе решение на СЕС, тъй като актът на органа е обоснован, мотивиран и подлежи на съдебен контрол.

Нарушаването обаче, както се посочи по-горе, на разпоредбите на чл. 13 във връзка с чл. 15 от Указ № 883 и на чл. 14 от ЗЕ във връзка с чл. 49 – 53 от правилника водят до извод за допуснато съществено нарушение на административнопроцесуалните правила при издаване на оспорената разпоредба от Наредба № 2 от 19.03.2013 г., като по този начин са нарушени основните принципи за дейността на комисията – прозрачност и публичност, осигурени именно чрез провеждане на процедури по обществено обсъждане на въпроси, свързани с обществената значимост за развитието на енергийния сектор.

С оглед дадените задължителни указания на петчленния състав на ВАС следва настоящата съдебна инстанция да се произнесе и относно дали оспорената разпоредба на чл. 11 от Наредба № 2 противоречи на материалния закон, или е издадена в синхрон с неговите норми.

По силата на чл. 7, ал. 2 от ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Според § 3 от ПЗР на Наредба № 2, същата се приема на основание чл. 36, ал. 3 от ЗЕ в редакцията си от ДВ, бр. 54 от 2012 г. – методите за регулиране на цените, правилата за тяхното образуване или определяне и изменение, редът за предоставяне на информация, внасяне на предложенията за цените и утвърждаването на цените се определят с наредби за електрическата енергия, топлинната енергия и природния газ, приети от комисията. По силата на чл. 30, ал. 1, т. 7 и 8 от ЗЕ в съответната относима редакция на регулиране от комисията подлежат цените, по които общественият доставчик продава природен газ на крайните снабдители на природен газ и на клиентите, присъединени към газопреносна мрежа, и по които крайните снабдители продават природен газ на клиенти, присъединени към съответните газоразпределителни мрежи.

Разпоредбата на чл. 35, ал. 1 от ЗЕ дава възможност на енергийните предприятия да предявят искания за компенсиране на разходи, произтичащи от наложени им задължения към обществото. В ал. 5 от с.з. е посочено, че начинът за компенсиране на разходите, произтичащи от задължения към обществото, се определя по приета от комисията методика за разпределение на тези разходи по прозрачен начин между всички крайни клиенти, включително ползващите електрическа енергия от внос, присъединени към електроенергийната система, оператора на електропреносната мрежа и операторите на електроразпределителните мрежи, и/или по друг ред, предвиден в закон.

И двамата жалбоподатели предвид така изразеното от законодателя в посочените по-горе норми считат, че тези разпоредби касаят само и единствено енергийните предприятия в сектор „Енергетика“, но не и тези в сектор „Природен газ“, т.е. приемат, че разпоредбите на чл. 11 от наредбата влизат в противоречие със законовите норми, касаещи компенсирането на разходи от доставчици на друг вид енергия, различен от електроенергията, т.е., че доставчиците на природен газ не попадат в обхвата на чл. 35 и 36 от ЗЕ и оспорената подзаконова норма на Наредба № 2 разширява кръга на задължените лица.

Тези изводи са неоснователни.

По силата на § 1, т. 24 от ДР на ЗЕ „енергийно предприятие“ е лице, което осъществява една или повече от дейностите по производството, преобразуването, преноса, съхранението, разпределението, доставката и снабдяването с електрическа, топлинна енергия или природен газ, на основата на издадена лицензия по този закон, или лице, което добива енергийни ресурси въз основа на концесия за добив, или лице, което осъществява дейност по производство на електрическа и/или топлинна енергия и/или извършва търговия с природен газ, без да е задължено да получи лицензия за осъществяваната от него дейност по този закон, или лице, което осъществява дейност по пренос на нефт и нефтопродукти по тръбопроводи. В нормите на чл. 35 и 36 от ЗЕ законодателят е определил кръга от лица, имащи право да предявят искания за компенсиране, както и да формират цените, които следва да се регулират, като това са „енергийните предприятия“, каквото разширено значение им придава § 1, т. 24 от ДР на ЗЕ, т.е. в кръга на тези лица се включват не само електроразпределителните и електропреносните предприятия, а и тези, свързани с производство, преобразуване, пренос, съхранение, разпределение, доставка и снабдяване с природен газ, каквито се явяват дружествата жалбоподатели. В тази връзка наведените доводи, че с разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 се разширява кръгът на лицата, включени в категорията на такива, на които следва да се признаят разходи, произтичащи от наложени им обществени задължения, са необосновани и в противоречие с § 1, т. 24 от ДР на ЗЕ във връзка с чл. 35 и 36 от ЗЕ.

В чл. 69 от ЗЕ е посочено, че енергийните предприятия са длъжни да извършват дейността си в интерес на обществото и на отделните клиенти и в съответствие с изискванията на този закон и другите нормативни актове, като обезпечават сигурността на снабдяването, включително защита на обектите, представляващи критична инфраструктура в енергетиката, непрекъснатостта и качеството на електрическата и топлинната енергия и природния газ, ефективното използване на горивата и енергията, опазването на околната среда, живота, здравето и собствеността на гражданите, т.е. задълженията към обществото, с които се натоварват енергийните предприятия, включват и тези с дейност и доставки с предмет „природен газ“.

Основанието и редът, по който енергийните предприятия, вкл. и тези от сектор „Природен газ“, имат право да предявят искане за компенсиране на разходи, произтичащи от наложените им задължения към обществото, са предвидени в чл. 35 от ЗЕ. Посочените предприятия подават периодични заявления пред КЕВР за компенсиране на тези разходи, като представят доказателства за тяхното основание и размер, и регулаторът определя обема за компенсиране за всяко отделно предприятие и общия обем за възстановяване на съответния период. Горното също води до извод, че разходите, произтичащи от наложени задължения към обществото и подлежащи на компенсиране, не са специфични само за електроенергийния сектор, а обхващат и лицата, извършващи дейност и доставка на природен газ.

Що се касае до довода за противоправност на въведения компонент в чл. 11 от Наредба № 2 „задължения към обществото“ то отговор дали такъв елемент влиза в противоречие с чл. 3, § 1 – 3 от Директива 2009/73/ЕО на ЕП и Комисията от 13 юли 2009 г. е дадено с решение от 30.04.2020 г., постановено по дело С-5/19. В него СЕС сочи, че горната разпоредба следва да се тълкува в смисъл, че допуска законодателство на държава членка, съгласно което разходите, произтичащи от наложените на предприятията за природен газ задължения за съхранение на такъв, за да се гарантират сигурността и редовността на доставките на природен газ в тази държава членка, да възложи тези разходи върху клиентите на тези предприятия, ако законодателството преследва цел от общ икономически интерес, в съответствие с принципа на пропорционалност и задълженията за обществена услуга, които то предвижда, са ясно определени, прозрачни, недискриминационни, подлежат на проверка и гарантират равни условия на достъп за предприятия за природен газ от Съюза до националните потребители.

От друга страна, в чл. 3, § 2 от Директива 2009/73/ЕО е закрепено правилото, че държавите членки може да налагат на предприятията за природен газ, в общ икономически интерес, задължения, свързани с обществени услуги, които може да се отнасят до сигурността, вкл. сигурността на доставките, редовност, качество, цена на доставките и опазване на околната среда, вкл. енергийна ефективност, енергия от възобновяеми източници и опазване на климата. Тази разпоредба е инкорпорирана в нормата на чл. 69 от ЗЕ и чрез разпоредбите на чл. 35 и 36 от ЗЕ е предвиден и механизъм за компенсиране на разходите, свързани със задължения в обществен интерес. С разпоредбата на чл. 11 от Наредба № 2 се предвижда именно поемането на финансовата тежест, свързана с наложени допълнително задължения на енергийните предприятия от клиентите на природен газ, като изрично в подзаконовата норма е посочен начинът на възстановяване на тези разходи чрез издаване на нарочни методики.

Оспорената норма на чл. 11 от Наредба № 2 не противоречи както на чл. 3, § 1 – 3 от Директива 2009/73/ЕО, така и на чл. 35 и 36 от ЗЕ.

С оглед обаче изразеното становище по-горе, че изменението на оспорената разпоредба е прието в противоречие с чл. 13, т. 2 във връзка с чл. 15 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. и на чл. 14 от ЗЕ във връзка с чл. 49 – 53 от Правилника за дейността на комисията и нейната администрация, то последната подлежи на отмяна, поради допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила – чл. 146, т. 3 от АПК.

На основание чл. 194 от АПК съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок, или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във връзка с чл. 196 от АПК, Върховният административен съд, състав на осмо отделение,

РЕШИ:

Отменя чл. 11 от Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране цените на природния газ, приета от Комисията за енергийно и водно регулиране (изм., ДВ, бр. 94 от 2015 г., в сила от 4.12.2015 г.).

Решението подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на ВАС в 14-дневен срок от получаване на съобщението до страните.

Съдебното решение, ако не е обжалвано или протестирано в срок, или касационната жалба или протест са отхвърлени, подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ и влиза в сила от деня на обнародването му.

Председател: Георги Чолаков

8202