РЕШЕНИЕ № 5 от 9 април 2024 г.

по конституционно дело № 20 от 2022 г.

Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Десислава Атанасова, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова, разгледа в закрито заседание на 9.04.2024 г. конституционно дело № 20 от 2022 г., докладвано от съдия Атанас Семов.

Конституционното производство е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията и е във фазата на произнасяне по същество.

Делото е образувано на 24.11.2022 г. по искане на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност в частта „държавните“ на разпоредбата на чл. 8, т. 3 от Закона за висшето образование (обн., ДВ, бр. 112 от 27.12.1995 г.; посл. изм., бр. 27 от 29.03.2024 г.; ЗВО).

Искането е допуснато за разглеждане по същество с определение на Конституционния съд от 10.01.2023 г.

Оспорената разпоредба предвижда, че „държавата създава условия за свободно развитие на висшето образование, както и условия за достъп до висше образование“ (чл. 8), като освен другото, „субсидира обучението на студентите в държавните висши училища; при определени условия им осигурява стипендия, общежития и столове“ (т. 3). Оспорена е частта „държавните“, която според вносителя не позволява на държавата да подкрепя обучението на студентите в частните висши училища, като им осигурява стипендии.

Вносителят твърди, че разпоредбата нарушава „конституционното изискване държавата да насърчава образованието“ и „правата, закрепени в чл. 53, ал. 6 като проявления на правото на образование по чл. 53, ал. 1 от Конституцията“. Той подчертава, че Основният закон закрепва задължение за подпомагане на способни ученици и студенти, без да предвижда разграничението им въз основа на вида висше училище – държавно или частно, и поддържа, че оспорената разпоредба засяга равенството на гражданите пред закона, прогласено от чл. 6 от Конституцията. Посочва и релевантна международноправна уредба на правото на образование. Заключава, че разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО в частта „държавните“ противоречи както на чл. 53, ал. 1 и 6, така и на чл. 6 от Основния закон. На това основание иска от Конституционния съд да обяви разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО в частта „държавните“ за противоконституционна.

На 30.11.2022 г. вносителят прави допълнение към искането, като посочва, че оспорената разпоредба представлява „дискриминационен подход и неравно третиране“ от законодателя и на студентите в държавни университети, обучаващи се в платена форма на обучение, тъй като не се вземат предвид еднакво способностите и необходимостта от равно стимулиране на всички способни студенти, независимо от вида на висшето учебно заведение и формата на обучение в него.

От поканените на основание чл. 20а от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд заинтересувани институции, организации и изтъкнати специалисти са постъпили становища от министъра на образованието, министъра на финансите, Върховния административен съд, Висшия адвокатски съвет, Съюза на учените в България, Комисията за защита от дискриминация, Съвета на ректорите на висшите училища в Република България, Института за държавата и правото при Българската академия на науките, Българския студентски съюз и Националното представителство на студентските съвети в Република България и правно мнение от проф. д.ю.н. Васил Мръчков.

Постъпилите становища и правни мнения могат да бъдат обособени в три групи.

Според министъра на образованието, министъра на финансите, Върховния административен съд, Съюза на учените в България, Комисията за защита от дискриминация и Съвета на ректорите на висшите училища в Република България искането е неоснователно и следва да бъде отхвърлено. Министърът на образованието подчертава, че конкретните измерения на правната уредба на висшето образование са въпрос на законодателна целесъобразност, а предоставянето на стипендии е подчинено на икономическа и социална целесъобразност, като е въпрос на преценка на законодателя как и с какви средства ще бъдат подкрепени студентите, вкл. предвид ограничения публичен ресурс. В становището на министъра на финансите се подчертава, че Конституцията не предвижда механизмите за финансиране на образователната система, които са въпрос на законодателна целесъобразност, и че разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО в частта „държавните“ урежда конкретен механизъм, основан на фискална целесъобразност. Върховният административен съд приема, че е налице неравно третиране, но студентите в двата вида висши училища не са „в идентични или поне сравними ситуации“, и посочва, че държавата носи отговорност за финансирането на държавните висши училища, а при частните тази отговорност се носи от техните учредители. Комисията за защита от дискриминация посочва, че чрез създаването и развитието на мрежа от държавни висши учебни заведения държавата е изпълнила своите задължения по чл. 23 и чл. 53, ал. 6 от Конституцията, а с оглед незадължителния характер на образованието след 16-годишна възраст и свободния избор на висше училище държавата е осигурила достатъчна възможност за достъп до право на стипендия. Съветът на ректорите на висшите училища в Република България изразява виждане, че понятието „държавните“ в оспорената норма е свързано не с правото на студентите да получават стипендия, а със субсидирането на висшите учебни заведения, като стипендията е само една от проявните форми на субсидиране, като част от сложна система, регулираща отношенията между държавата и висшите училища.

Обратно, в становищата на Института за държавата и правото, Българския студентски съюз и Националното представителство на студентските съвети в Република България и в правното мнение на проф. д.ю.н. Васил Мръчков се приема, че разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО в частта „държавните“ противоречи на Основния закон. Институтът за държавата и правото поддържа, че макар наличието на дуалистичен подход спрямо държавните и частните висши учебни заведения да е обективно предпоставено, такъв подход не е оправдан и по отношение на студентите, обучаващи се в съответните училища, които са субекти с еднакъв статус, и изтъква, че студентите в частните висши училища „с образованието си ще допринесат за общото благо също толкова, колкото и другите“, поради което е налице конституционно недопустима дискриминация. Виждане за дискриминационно третиране изразява и Българският студентски съюз. Националното представителство на студентските съвети в Република България подчертава противоречие с чл. 53, ал. 6 от Конституцията по отношение не само на студентите в частните висши училища, но и на студентите в платена форма на обучение в държавните училища, и твърди наличие на дискриминация по смисъла на чл. 6, ал. 2 от Основния закон поради идентичните изисквания за добиване на образователно-квалификационна степен, което прави различното им третиране недопустимо. Правното мнение на проф. д.ю.н. Васил Мръчков съдържа разгърнати аргументи в подкрепа на постъпилото искане. На първо място посочва, че държавните изисквания и значението на съответната образователна степен са еднакви, независимо от вида висше училище. Посочва и „двупластовия характер на разпоредбата на чл. 53, ал. 6 от Конституцията“, която задължава държавата, от една страна, да насърчава образованието, а от друга – да създава и финансира училища. Приема и че конкретното право на субсидиране на способните студенти също следва да бъде общодостъпно, като единственият конституционно предвиден и допустим критерий за получаване на стипендия е качеството „способни“. Подчертава и разнопосочното значение на правото на образование, определено както като предпоставено от множество международни актове, така и като национална, историческа и културна традиция от първостепенна важност.

От своя страна Висшият адвокатски съвет подкрепя тезата на омбудсмана, че съгласно Конституцията правото на образование е равно и всеобщо, но намира, че искането страда от пороци, водещи до неговата недопустимост в настоящия му вид.

Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, оспорената разпоредба и относимата правна уредба, както и постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, за да се произнесе, взе предвид следното:

Пред съда е оспорена в частта „държавните“ разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО, която гласи: „Държавата създава условия за свободно развитие на висшето образование, както и условия за достъп до висше образование, като: […] т. 3. субсидира обучението на студентите в държавните висши училища; при определени условия им осигурява стипендия, общежития и столове“. Разпоредбата на чл. 8 ЗВО е основна разпоредба в закона относно функциите на държавата в управлението на висшето образование, което е част от единната система на образованието.

Образованието е висша общочовешка и общоевропейска ценност от фундаментално значение за развитието на човека и на обществото, ползваща се поради това с висока степен на защита. В утвърждаване на разбирането за ключовото значение на образованието за развитието на всяко общество правото на образование има специално място и защита в редица актове на международното право, в частност във Всеобщата декларация за правата на човека от 1948 г., Конвенцията за борба срещу дискриминацията в областта на образованието от 1960 г. и Международния пакт за икономически, социални и културни права от 1966 г. Европейският съюз последователно подкрепя усилията на държавите членки за предоставяне на възможно най-добро образование и обучение на техните граждани. Неговите цели, в частност в областта на висшето образование, са развитие на пълноценно европейско измерение, изградено на основата на споделени ценности, чиито характеризиращи черти са максимално високото равнище и включването.

Изконните ценности на българския народ, сред които е дълбоко вкоренена почитта към образованието, както и развитието на икономика, основана на знанието, предполагат образованието да се възприема не само като едно от основните права на човека, а и като стратегически национален приоритет. То има ключово значение за пълноценно функциониране на гражданското общество, състоящо се от просветени граждани, които знаят своите права и задължения, утвърждават и развиват общочовешките ценности свобода, мир, хуманизъм, равенство, справедливост и търпимост и имат устойчиво съзнание за националната идентичност в изпълнение на неотменимия за всеки в държавата дълг за опазване на националното и държавното единство.

Като висша национална ценност образованието намира конституционна защита във всяка българска конституция: Търновската конституция от 16 април 1879 г. (чл. 78), Конституцията от 1947 г. (чл. 79), Конституцията от 1971 г. (чл. 45) – при това с ясна тенденция за разширяване на обхвата на защитата. Действащата Конституция от 1991 г. прогласява всеобщо право на образование (чл. 53, ал. 1) и обогатява традицията в частност по отношение на висшето образование (чл. 53, ал. 3, 5 и 6). С промените от м.декември 2023 г. в чл. 23 се добави ново първо изречение: „Науката, образованието и културата са национални ценности“.

В Решение № 9 от 10.05.2018 г. по к.д. № 5/2017 г. Конституционният съд е посочил основните параметри на конституционната уредба на образованието, като подчертава: „Правото на образование е […] основно неотменимо индивидуално право, принадлежащо към правата от позитивния статус на гражданите, чието упражняване е обвързано от задължението на държавата да създаде правни, институционални и финансови условия за обучение“. Правото на образование обхваща всички степени на образование, вкл. висшето, и кореспондира с отговорността на държавата да гарантира живота, достойнството и правата на личността и да създава условия за свободно развитие на човека и на гражданското общество (чл. 4, ал. 2 от Основния закон). Ефективното упражняване на правото на образование е обвързано с редица конституционно предвидени задължения на държавата: да създава условия за свободно развитие на науката, образованието и културата (чл. 23), да осигури академична автономия на всички висши училища (чл. 53, ал. 4), да предвиди със закон условия и ред за създаване на училища от граждани и организации и единни държавни изисквания за обучението във всички училища (чл. 53, ал. 5) и да насърчава образованието, като създава и финансира училища, подпомага способни ученици и студенти и създава условия за професионално обучение и преквалификация (чл. 53, ал. 6, изр. първо), както и да упражнява контрол върху всички видове и степени училища (чл. 53, ал. 6, изр. второ). Тези задължения представляват конституционна основа на държавната образователна политика.

Тази политика се отнася както за публичните, така и за частните образователни институции. И езиковото, и телеологичното тълкуване на чл. 53 от Конституцията показват, че правото на образование обхваща всички форми и степени на образование, вкл. степените на висшето образование. Макар задълженията на държавата към висшето образование по обем да не са същите, както по отношение на задължителното образование (училищно, до 16-годишна възраст), държавата има съпоставими по смисъл и ценностна основа задължения към развитието и насърчаването на висшето образование.

Основните обществени отношения, свързани с осигуряването на правото на образование след училищното, са предмет на уредба в Закона за висшето образование, който формулира нормативно държавната образователна политика във висшето образование, нейните принципи и цели, както и реда и условията за създаване, акредитация и контрол над висшите училища, устройството, функциите, организацията, управлението и финансирането на висшите училища.

Конституционосъобразността на оспорената разпоредба следва да бъде преценена на основата на конституционния принцип на равенството (чл. 6) и съобразно чл. 53, ал. 6 от Конституцията, който гласи: „Държавата насърчава образованието, като създава и финансира училища, подпомага способни ученици и студенти, създава условия за професионално обучение и преквалификация“.

Видно от стенографските дневници на VІІ Велико народно събрание, при приемането на чл. 53 са разглеждани много варианти, сред които безплатно висше образование и обособяване на подкрепата за способните студенти и ученици в отделна алинея, като се стига дори до предложение те да бъдат квалифицирани като „национална ценност“. Разглеждана е и идея ал. 6 да се сведе единствено до текста „държавата насърчава образованието“ с ясен стремеж да бъдат заложени максимално широки рамки на държавната образователна политика. В нито един момент в обсъжданията на ал. 6 не се диференцират държавни и частни висши училища. Надделява концепцията, че трябва да бъде даден „граждански контур“, но от дискусията личи, че конституционният законодател не е целял да постави определени граници на държавното материално насърчаване или да го сведе само до студентите в държавните висши училища, и не може да бъде установена воля да се предвиди държавно насърчаване на способни студенти само в държавните висши училища. Вярно е, че към момента на обсъждането (през 1990 – 1991 г.) в България не е имало частни висши училища, но възможността за тяхното създаване е изрично предвидена в Конституцията (чл. 53, ал. 5) и парламентът (вкл. самото VІІ Велико народно събрание през септември 1991 г. и на основание именно чл. 53, ал. 5) приема решения за откриване на частни висши училища.

Разпоредбата на чл. 53, ал. 6 има значителен нормативен потенциал. Водеща е конституционната повеля за държавно насърчаване на образованието, която се изпълнява чрез поредица изрично закрепени на конституционно равнище задължения на държавата: да „насърчава образованието“ – от една страна, като „създава и финансира училища“, а от друга страна, като „подпомага способни ученици и студенти“, както и като „създава условия за професионално обучение и преквалификация“. Държавата също „упражнява контрол“ – над всички училища. Смисълът на разпоредбата предполага тя да се прилага по отношение на всички видове и степени училища в държавата освен в частта „създава и финансира училища“.

Тези задължения на държавата се изпълняват от компетентните държавни органи – в частност от Народното събрание и от Министерския съвет – на които е оставена свобода на преценка, вкл. по целесъобразност в съответния исторически период, като се отчитат както актуалните потребности на държавата и обществото, така и ограниченият публичен ресурс. „Законодателят преценява по целесъобразност каква система за образование да приеме и въз основа на какви принципи то да се осъществява в съответствие с конституционните изисквания. Законодателната власт разполага със значителна дискреция, доколкото не навлиза в компетентността на други държавни органи съобразно принципа на разделение на властите“ (Решение № 9 от 10.05.2018 г. по к.д. № 5/2017 г.).

От изискването на чл. 53, ал. 6 от Основния закон държавата да подпомага способни студенти не следва, че тя е задължена да предоставя стипендии, нито че е задължена да прави това за всички висши училища, и от него не може да бъде изведено „право на стипендия“. Държавата разполага с по-широки възможности да намери най-подходящи за съответните икономически и социални условия механизми за подпомагане, както и да определи критерии за „способни студенти“ и на кои от тях да бъде осигурено подпомагане. Подпомагането на способни студенти има за цел насърчаване на развитието им в общ интерес, а не компенсиране на сложили се различия в техния икономически или социален статус. Формите на подпомагане на способни студенти могат да са различни, макар в повечето случаи да имат финансов израз. Предоставянето на стипендии е една от възможните форми, но не и единствената.

Конституцията прогласява правото на образование, но оставя механизмите за неговото осъществяване и гарантиране в преценка на законодателната власт, чиито обективни граници са очертани от конституционните принципи. Държавата не може да не изпълнява своето конституционно задължение да подпомага способни студенти – и в това отношение не може изначално да разграничава студентите според собствеността на висшето училище. Държавата обаче не може и да бъде лишена от свобода на преценката как да изпълнява това задължение в съответния исторически период с оглед потребностите и в рамките на разполагаемия публичен ресурс, без да се нарушават конституционните начала на държавната политика в образованието.

Конституцията предоставя на държавата, в лицето на законодателната и изпълнителната власт, дискреция при разработването и осъществяването на политиката за развитие на образованието, вкл. по отношение на висшето образование, при спазване на конституционните ценности и принципи. На тази основа законодателят определя съдържанието на държавната образователна политика, вкл. начините за подпомагане на способни студенти. Конституционната повеля държавата да подпомага способни студенти включва задължение тя да въведе ясни и конституционосъобразни критерии за определяне на способни студенти, които да подпомага – с оглед поставените обществени цели и приоритетни за съответния исторически период области на познание, независимо дали висшето училище е частно, или държавно.

По отношение на постъпилото на 30.11.2022 г. допълнение към искането, в което вносителят привежда доводи за твърдян от него „дискриминационен подход и неравно третиране“ на обучаващите се в платена форма студенти в държавни висши училища, които също са лишени от право на стипендия от държавата, съдът не установява, че оспорената пред него законова разпоредба е основание за твърдяното от вносителя на искането неравенство. Съдът отбелязва, че в чл. 9, ал. 3, т. 8 ЗВО се предвижда Министерският съвет да утвърждава условията и реда за предоставяне на стипендии в държавните висши училища и твърдяното от омбудсмана ограничение по отношение на стипендиите на студентите в платена форма в държавно висше училище произтича от чл. 1 на Постановление № 90 на Министерския съвет от 26.05.2000 г. за условията и реда за предоставяне на стипендии на студентите, докторантите и специализантите от държавните висши училища и научни организации. Този акт не подлежи на контрол за конституционосъобразност на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.

Уважаване на искането за обявяване на разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО в частта „държавните“ за противоконституционна би имало за последица задължаване на държавата да субсидира обучението на студентите във всички висши училища, вкл. в частните, каквото Конституцията не й възлага.

Дори държавата да разполага със свобода на преценка да определя по целесъобразност и динамично във времето критериите и кръга на „способни ученици и студенти“, които да подпомага съгласно чл. 53, ал. 6 от Конституцията, тя следва да третира студентите равностойно (чл. 6 от Конституцията), независимо от собствеността на училището. Това обаче няма отношение към критериите и разполагаемите средства за предоставяне на стипендии по смисъла на чл. 8, т. 3 ЗВО. Как да се подпомагат способни студенти – чрез стипендии или по друг начин – е въпрос на преценка от компетентните държавни органи в съответствие с конституционните изисквания.

Въз основа на изложеното съдът не установява противоречие на оспорената разпоредба нито с чл. 53, ал. 6 от Конституцията, нито с конституционния принцип на равенство по смисъла на преамбюла и чл. 6, ал. 2 от Основния закон.

Воден от тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

РЕШИ:

Отхвърля искането на омбудсмана за установяване на противоконституционност в частта „държавните“ на разпоредбата на чл. 8, т. 3 от Закона за висшето образование (oбн., ДВ, бр. 112 от 27.12.1995 г.; посл. изм., бр. 27 от 29.03.2024 г.).

Председател: Павлина Панова

СТАНОВИЩЕ

на съдия Соня Янкулова към Решение № 5 от 9.04.2024 г. по к. д. № 20/2022 г.

Подписвам решението с настоящото становище, защото макар да съм съгласна с диспозитива, съгласието ми е мотивирано и от следното допълнение:

Според мен два са основните аргумента за отхвърляне на искането.

Единият, който съдът посочи в мотивите си – относимост на оспорената част от разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗВО („държавните“) към субсидиране на обучението на студентите в държавните висши училища, а не само към задължението на държавата да им осигури стипендии, поради което при евентуална отмяна на оспорената част за държавата би възникнало задължение да субсидира обучението на всички студенти независимо от вида собственост на висшето училище, каквото конституционно установено задължение държавата няма (чл. 53, ал. 3 от Конституцията) и което би превърнало съда в позитивен законодател.

Другият аргумент за направения от съда извод според мен е в различното съдържание на конституционното задължение на държавата по чл. 53, ал. 6 „да подпомага способни ученици и студенти“ и на установеното в чл. 8, т. 3 ЗВО задължение на държавата „при определени условия им [на студентите в държавните висши училища, чието обучение субсидира] осигурява стипендии“. В оспорената законова разпоредба не е установен критерият, въз основа на който държавата предоставя стипендии на студентите, чието обучение субсидира. Следователно твърдението на вносителя, че това са стипендии, предоставяни от държавата в изпълнение на конституционното й задължение да „подпомага способни студенти“, но изпълнявано само по отношение на студентите в държавните висши училища, не намира основание в оспорената законова разпоредба.

Критерият, въз основа на който държавата осигурява стипендии на студентите в държавните висши училища, чието обучение субсидира, е определен в издадения на основание чл. 9, ал. 3, т. 8 ЗВО подзаконов нормативен акт – Постановление № 90 на Министерския съвет от 26.05.2000 г. за условията и реда за предоставяне на стипендии на студентите, докторантите и специализантите от държавните висши училища и научни организации. Този акт не подлежи на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд. От неговото съдържание обаче е видно, че стипендиите, които държавата осигурява на студентите в държавните висши училища, чието обучение субсидира, са на основата на показателя „среден семестриален успех“ и/или „месечен доход на член от семейството на студента за предходните 6 месеца“. Установеното в чл. 8, т. 3 ЗВО задължение на държавата за осигуряване на стипендии „при определени условия“, дори да се разгледа единствено в контекста на показателя „среден семестриален успех“, по никакъв начин не съответства на конституционното задължение на държавата за подпомагане на „способни студенти“. Постижението „среден семестриален успех“ не е идентично по съдържание на конституционното понятие „способен студент“. Стипендията за „среден семестриален успех“ цели да насърчи, да стимулира студентите да полагат по-голямо усърдие за усвояване на учебния материал. Усвояването на учебния материал е способност, която се предполага, че всеки студент по принцип притежава, тъй като е лице със завършено средно образование, а усърдието за упражняването на тази способност не изпълва съдържанието на конституционното понятие „способен студент“. Способни студенти по смисъла на конституционната разпоредба на чл. 53, ал. 6 не са студенти, които само умеят добре да усвояват учебния материал, предвиден в учебния план на всяко висше училище, а студенти, които показват възможност, включително вродена, за умела, творческа, новаторска проява в дадена област, които имат дарба, талант, заложба, умение да вършат нещо, което ги отличава от останалите студенти, и именно поради това те са част от национално богатство, за което държавата трябва да полага грижи и да насърчава независимо от вида собственост на висшето училище, в което се обучават.

Поставянето на знак за равенство от вносителя на искането между решението на държавата, като собственик на висши училища, да предоставя стипендии за постигнат определен „среден семестриален успех“ на студенти, за които тя осигурява средства за издръжка чрез субсидии, какъвто е смисълът на установеното в чл. 8, т. 3 във връзка с чл. 9, ал. 3, т. 8 ЗВО задължение на държавата, и нейното конституционно задължение да подпомага „способни студенти“ прави опит да заличи разликата между две различни самостоятелни форми на изпълнение на конституционното задължение на държавата по чл. 53, ал. 6 от Основния закон – да насърчава образованието, което не намира опора в Конституцията.

По изложеното подписвам решението с настоящото становище.

Конституционен съдия: Соня Янкулова

2736