ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 9544 от 20 август 2024 г.
по административно дело № 9591 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – пето отделение, в съдебно заседание на първи ноември две хиляди двадесет и трета година в състав: председател: Виолета Главинова, членове: Мария Николова, Мирела Георгиева, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Виржиния Димитрова изслуша докладваното от председателя Виолета Главинова по административно дело № 9591/2022 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Сдружение „Централен полицейски синдикат на Министерството на вътрешните работи“ със седалище и адрес на управление: гр. Пловдив, [улица], чрез адв. Царева против Наредба № 8121з-941 от 27 юли 2022 г. за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 61 от 2 август 2022 г.

В жалбата и в уточняваща молба от 22.05.2023 г. са релевирани доводи за нищожност и незаконосъобразност на атакуваната Наредба в нейната цялост. Жалбоподателят твърди, че нормативният акт е издаден в противоречие с материалноправни разпоредби и при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила Наредбата не съответства на приложимите нормативни актове от по-висока степен – отменителни основания по чл. 146, т. 3 и 4 от АПК. Изложени са конкретни оплаквания във връзка с твърдените нарушения на императивни правила, регламентиращи процедурата по издаване на процесната Наредба. Развити са съображения и относно твърдяното противоречие на подзаконовите разпоредби с материалния закон. Изложени са аргументи за нарушена процедура съгласно чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), с което е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съставляващо самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. Въз основа на подробно развитите доводи и възражения жалбоподателят иска прогласяване на процесната Наредба за нищожна, алтернативно – иска отмяната й като незаконосъобразна.

Ответната страна по жалбата – министърът на вътрешните работи, чрез процесуален представител юрк. Пиперкова, изразява становище за недопустимост на оспорването като направени преди влизане на подзаконовия нормативен акт в сила, алтернативно – за неоснователност на жалбата.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането на Наредбата. Според прокурора нарушенията се изразяват в липсата на мотиви за финансовите средства, необходими за прилагането на новата уредба, което е нарушение на чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА. Нарушена е и разпоредбата на чл. 28, ал. 2, т. 4 от цитирания закон, тъй като не са обосновани очакваните резултати от прилагането на акта, включително финансовите, и на последно място според представителя на ВП не е направен и отразен в мотивите предварителен анализ на съответствието на новия нормативен административен акт с правото на Европейския съюз.

Настоящият тричленен състав на ВАС, пето отделение, като взе предвид наведените в жалбата основания, извърши проверка по допустимостта на оспорването (дължима на всеки един етап от производството до приключването му с постановяване на окончателен съдебен акт) и при съобразяване с правомощията си по чл. 168 от АПК приема следното от фактическа и правна страна:

Неоснователно е възражението на ответната страна за недопустимост на жалбата като подадена предварително, преди влизането на Наредбата в сила.

По допустимостта на жалбата решаващият състав се е произнесъл с определение от 21.06.2023 г., в което приема, че оспорването на подзаконов нормативен акт е допустимо съгласно разпоредбата на чл. 185 от АПК. Допълнителни аргументи в подкрепа на този извод са: на първо място – към датата на подаване на жалбата в съда Наредбата е обнародвана в ДВ, поради което отлагането на действието й не препятства правото на жалба срещу нормативния акт, и на второ място – при преценката на състава на ВАС за допустимостта на жалбата (22.05.2023 г.), Наредбата е вече действащ нормативен акт, който не е отменен или изменен и към приключване на устните състезания по делото. Настоящият състав на ВАС, пето отделение, приема, че сдружението има правен интерес от оспорването, произтичащ от заложеното в предмета и целите на сдружението отстояване и защита на основните социално-икономически интереси и професионалната реализация на служителите в системата на Министерството на вътрешните работи.

Като прецени събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, съдът извърши цялостна проверка за законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в съответствие с изискванията на чл. 168, ал. 1 – 3 от АПК. В резултат на извършената проверка по същество на оспорването първоинстанционният състав достига до извод за основателност на жалбата предвид следните правни доводи и съображения:

Предмет на обжалване в настоящото производство е Наредба № 8121з-941 от 27 юли 2022 г. за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 61 от 2 август 2022 г. (Наредбата) в нейната цялост.

Наредбата е действаща и разпоредбите й не са изменяни или отменяни в периода от датата на подаване на жалбата до приключване на устните състезания по делото. Оспорената Наредба е издадена от министъра на вътрешните работи и е обнародвана в ДВ, бр. 61 от 2.08.2022 г., в сила е от 4.02.2023 г. От представената по делото административна преписка е видно, че процедурата по приемане на новата Наредба започва със Заповед № 8121з-1521 от 16.11.2021 г. на министъра на вътрешните работи относно създаване на работна група за изготвяне на проект на Наредба за условията и реда за установяване употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в МВР с правно основание чл. 203, т. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Определени са работната група и срокът за изготвяне на проекта. След изготвяне на проекта работната група изготвя докладна записка № 7855р-4091/12.05.2022 г. до министъра на вътрешните работи, с която е предложено на основание чл. 26, ал. 4 от Закона за нормативните актове (ЗНА) дирекция „Правно-нормативна дейност“ (ДПНД) да публикува на интернет страницата на МВР и на Портала за обществени консултации на Министерския съвет за обществено обсъждане за срок от 30 дни проекта на Наредбата, след което да бъде изготвена справка – таблица, от работната група за изразените становища и резултатите от разглеждането им. След окончателното оформяне на проекта на Наредбата да бъде докладвана за подписване и обнародване в „Държавен вестник“. Видно от докладна записка с рег. № 8121р-9810 от 18.05.2022 г. директорът на ДПНД предлага на министъра на вътрешните работи да подпише проект на писмо до синдикалните организации в МВР, с което да бъдат уведомени за публикуване на проекта на Наредбата за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в МВР ведно с мотивите към него. След изтичане на срока на публикуването на проекта на нормативния акт за обществено обсъждане е изготвена докладна записка от 25.07.2022 г., с която директорът на дирекция „Правно-нормативна дейност“ (ДПНД) при МВР представя на вниманието на министъра на вътрешните работи проект на нова Наредба ведно с мотивите към нея и електронен носител с приложенията към проекта. В докладната записка е посочено, че с оглед изпълнението на Заповед № 8121з-1521 от 16.11.2021 г. проектът на Наредбата е публикуван за обществено обсъждане на Портала за обществени консултации и на интернет страницата на МВР за периода от 18.05.2022 г. до 17.06.2022 г. включително. По делото е представена разпечатка от интернет страницата на МВР, която пряко и непосредствено свидетелства за публикуването на проекта на нормативния акт ведно с мотивите към него, с което са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 3 и 4 от ЗНА. На заинтересованите страни е дадена възможност да изразят становища със съответно изложени в тях констатации, предложения и възражения по проекта. Оплакванията на жалбоподателя са съсредоточени върху съдържанието на приложените към проекта мотиви, за които твърди, че са непълни и не отговарят на законовите изисквания за мотивиране на акта. Процесната Наредба е обнародвана в ДВ, бр. 61 от 2.08.2022 г., в сила е от 4.02.2023 г.

При така изяснената фактическа обстановка по издаване на Наредбата съдът извежда следните правни изводи:

Оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентния за това административен орган – министъра на вътрешните работи, в рамките и в изпълнение на предоставените му с разпоредбата на чл. 203, ал. 3 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР) правомощия. По силата на цитираната норма на закона условията и редът за употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози се определят с наредба на министъра на вътрешните работи. В § 1 от заключителните разпоредби на процесната Наредба изрично е посочено, че тя се издава на основание чл. 203, ал. 3 във връзка с чл. 214, ал. 1, т. 4 от ЗМВР. В чл. 1 на Наредбата са формулирани целите и предметният й обхват, като същите кореспондират изцяло със заложеното в нормата на чл. 203, ал. 3 от ЗМВР. Атакуваният нормативен акт е обективиран в писмена форма и е надлежно обнародван в „Държавен вестник“, бр. 61 от 2.08.2022 г.

С оглед на гореизложеното съдът намира, че обжалваната Наредба е валиден подзаконов административен акт, при постановяването на който не са осъществени нарушения по смисъла на чл. 146, т. 1 и 2 във връзка с чл. 196 от АПК.

При извършване на проверката за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила – основание за незаконосъобразност на акта по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК, и като взе предвид релевираните в жалбата възражения в тази насока, настоящият съдебен състав приема следното:

Проектът за процесната Наредба заедно с мотивите към него е публикуван на интернет страницата на МВР за обществено обсъждане на основание на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, като е спазен нормативно определеният 30-дневен срок за оповестяването му, който е изискуем съгласно цитираната разпоредба. От приобщените с административната преписка доказателства е видно, че на заинтересованите лица е дадена възможност да се запознаят с проекта за Наредба и приложените към него мотиви, като в срок са изразени становища, които са обсъдени и коментирани в изготвената и представена пред компетентния административен орган справка – таблица, с отразяване на мотивите, с които са приети или отхвърлени съответните бележки и предложения.

Видно от данните по делото към проекта на Наредбата са изготвени и приложени мотиви (лист 45). Доколко обаче същите съответстват на изискванията за съдържание и обоснованост съгласно чл. 28, ал. 2 от ЗНА, е въпрос, който подлежи на преценка от контролиращия съд в рамките на осъществявания контрол за законосъобразност по смисъла на чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 от АПК. Значимостта на мотивите и решаващата им роля за формирането на законосъобразен подзаконов административен акт е изведена на преден план от самия законодател, който в разпоредбата на чл. 28, ал. 4 от ЗНА предвижда, че нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.

Нормативно изискуемото съдържание на мотивите, съответно доклада, предвид чл. 28, ал. 2 от ЗНА се изразява в изложение на: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

От приетите като писмени доказателства мотиви към проекта на Наредбата и приложените докладни записки от 12.05.2022 г. и 25.07.2022 г., изготвени в хода на процедурата по нейното издаване, се установява, че те не съдържат всички задължителни реквизити, регламентирани в нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА.

Макар и накратко, посочени са обстоятелствата, породили необходимостта от приемане на Наредбата в резултат на промените в Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), обнародвани в „Държавен вестник“, бр. 60 от 2020 г. Така посочените обстоятелства представляват факти от обективната действителност, които се отнасят до очертания в закона предмет на регулиране с подзаконовия нормативен акт и пряко обуславят необходимостта от привеждането му в съответствие с целите и обхвата на законовите разпоредби, с оглед осигуряване на ефективното им и навременно приложение. Съдът приема, че задължителното условие за излагане на причини за приемане на нормативния акт в случая е изпълнено.

Изпълнено е и изискването за посочване на целите, които се поставят с приемането на нормативния акт. До голяма степен те се припокриват с причините, наложили издаването на процесната Наредба. Посочени са обаче и конкретни цели на предлагания проект за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества и техните аналози в системата на МВР, изразяващи се в постигането на стабилност, обективност и унификация на процедурата. Посочен е и начинът за постигане на заложените чрез Наредбата цели, а именно подробна регламентация на признаците, поведението или реакциите за употребата на наркотични вещества или техните аналози.

Във връзка с изискуемото в т. 3 на чл. 28, ал. 2 от ЗНА посочване на финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, настоящият съдебен състав счита, че такива изцяло липсват и изобщо не се съдържат нито в мотивите към обжалваната Наредба, нито в гореописаните докладни записки. В приложените на лист 45 от делото мотиви към проекта на Наредбата се съдържа едно-единствено изречение, което гласи: „За прилагането на Наредбата за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техни аналози в МВР не се изисква осигуряване на допълнителни финансови средства“.

Така формулираното изявление не може да се възприеме като изпълнение на законовото изискване за посочване на финансовите средства, които ще са необходими за прилагане на оспорения подзаконов нормативен акт, тъй като без всякакво съмнение разходите за провеждането на изследванията за установяването на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози е за сметка на бюджета на МВР в посочените в Наредбата случаи. За съда е безспорно, че за реализирането на организацията, свързана с проверките за употреба и злоупотреба с наркотични вещества и техните аналози в системата на МВР, както и извършването на необходимите изследвания в тази връзка ще са необходими финансови средства и отражението им върху бюджета на ведомството следва задължително да е обосновано и изложено в мотивите към проекта на нормативния акт. Следователно в процеса на прилагане на атакувания подзаконов нормативен акт ще бъдат необходими съответни финансови средства, като именно техният прогнозен размер и всички останали средства, необходими за обезпечаване приложението на Наредбата, следва да бъдат посочени и обосновани в мотивите към предложения за издаване нормативен акт. В настоящия случай липсва посоченото съдържание на мотивите съгласно чл. 28, ал. 2, т. 3 от ЗНА, което съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила при изработване и оповестяване на проекта за процесната Наредба.

Горният извод е валиден и по отношение на изискването за отразяване на очакваните резултати, включително финансовите, от прилагането на оспорения подзаконов акт – чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА. Настоящият съдебен състав констатира, че по отношение на очакваните финансови резултати, подобно на необходимите финансови средства за прилагане на уредбата, в мотивите и останалите относими документи по преписката няма никакво изложение, въпреки че в случая естеството на правоотношенията, които се уреждат с Наредбата, предполагат някакво финансово изражение на резултатите, които биха се постигнали с прилагането на разпоредбите, регламентиращи правото на определена категория служители да получават безплатна храна и напитки. Допуснато е нарушение и във връзка с изискването за мотивираност по чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА.

По отношение на изискуемия съгласно чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА анализ за съответствие на проекта на подзаконов нормативен акт с правото на Европейския съюз съдът намира, че доколкото конкретният проект действително не регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми на актове от правото на Европейския съюз, направеното в мотивите изявление, че такъв анализ не се налага, не съставлява нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА. Неоснователни в тази насока са оплакванията в жалбата за необходимостта от анализ на съответствието с европейското право, а цитираните решения на Съда на Европейския съюз са неотносими към конкретния казус.

В практиката си Върховният административен съд безпротиворечиво приема, че задължителните условия за мотивираност на проекта на нормативен акт гарантират спазване на основните принципи при неговото изработване – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както и на принципите, заложени в чл. 4, 8 и 12 от АПК за законност, равенство, публичност и прозрачност в работата на административните органи. Липсата на определеното от закона съдържание на мотивите, освен че представлява формално нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, възпрепятства възможността съдът да извърши необходимата обоснована проверка за спазване на принципите при подготовката на подзаконовия нормативен акт. В текста на чл. 28, ал. 3 от ЗНА е регламентирано, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая не са изпълнени изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 от ЗНА, с което са допуснати нарушения на императивни правила, регламентиращи издаването на процесната Наредба. Нарушенията са съществени по своя характер и като такива се отразяват пряко върху материалната законосъобразност на акта, тъй като не дават възможност да се извърши ефективен контрол за съответствие с относимите законови разпоредби.

По изложените съображения решаващият съдебен състав на пето отделение на ВАС намира, че обжалваната Наредба № 8121з-941 от 27 юли 2022 г. за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 61 от 2 август 2022 г. е незаконосъобразна поради наличие на основанието по чл. 146, т. 3 от АПК – допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, изразяващи се в липсата на задължителни елементи от нормативно изискуемото съдържание на мотивите, които задължително следват изработването и оповестяването на проекта на подзаконовия нормативен акт. Нарушени са и императивните изисквания, установени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА.

Видно от изложеното оспорената Наредба е приета при съществени нарушения на императивни норми на закона, което налага същата да бъде отменена в цялост.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,

РЕШИ:

Отменя по жалба на Сдружение „Централен полицейски синдикат на Министерството на вътрешните работи“ със седалище и адрес на управление: гр. Пловдив, Наредба № 8121з-941 от 27 юли 2022 г. за условията и реда за установяване на употребата и злоупотребата с наркотични вещества или техните аналози в Министерството на вътрешните работи, обн., ДВ, бр. 61 от 2 август 2022 г.

Решението подлежи на обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

При влизане в сила на решението да се осъществи процедурата по чл. 194 от АПК.

И.ф. председател: Георги Чолаков

3647