ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 3799 от 20 април 2022 г.
по административно дело № 6299 от 2021 г.
Върховният административен съд на Република България – шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и втори март в състав: председател: Георги Георгиев, членове: Сибила Симеонова, Юлия Тодорова, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от съдията Юлия Тодорова по адм. дело № 6299/2021 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на П. Запрянов от гр. Димитровград чрез адв. Б. Бойчев – Адвокатска колегия – Хасково, против чл. 73, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата (ППЗДвП, обн., ДВ, ред., бр. 25 от 1996 г. или само „Правилника“) в табличната част, в която е посочено: „категория В….., по автомагистрала 120 км/час“, приет с Постановление на Министерския съвет № 36 от 5.03.1996 г. Жалбоподателят поддържа, че има правен интерес от оспорването на цитираната разпоредба от ППЗДвП, тъй като е шофьор с валидно свидетелство за управление на моторно превозно средство (СУМПС) от категория А, Б, М, което представя, редовно управлява собствения си лек автомобил, включително и по автомагистрала на територията на Република България.
Във връзка с доводите си по същество посочва на първо място, че ответникът – Министерският съвет, е нарушил изискването актът да бъде издаден от компетентен орган, защото съобразно предвиденото в чл. 9 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 44 от Указ № 883 от 1974 г. липсвало изключение, позволяващо му да възпроизведе чл. 21 ЗДвП, в настоящата редакция, касаещо максимално разрешената скорост по автомагистрала. На второ място – при издаване на ППЗДвП, ред., ДВ, бр. 25 от 1996 г., ответникът не е спазил процедурните правила за изготвянето на проекта на Правилника, което било в нарушение на чл. 13 от Указ № 883 от 1974 г. и опорочавало акта.
По същество моли съдът да прогласи нищожността на оспорената разпоредба от ППЗДвП, евентуално да бъде отменена като незаконосъобразна.
Ответникът – Министерският съвет на Република България, чрез упълномощен процесуален представител е подал на 15.06.2021 г. писмено становище по делото. В него се изтъкват аргументи за недопустимост на подадената жалба поради липса на годен предмет на оспорване и правен интерес от търсената съдебна защита. Представя се и заверено копие на административната преписка, във връзка с която е приет ППЗДвП.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата на П. Запрянов.
Върховният административен съд, шесто отделение, след като се запозна със събраните по делото доказателства, прецени доводите и възраженията на страните, намира, че подадената жалба е процесуално допустима, а жалбоподателят има правен интерес да оспори ППЗДвП в посочените части по следните съображения:
На основание чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконовите нормативни актове имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Правният интерес е абсолютна процесуална предпоставка за участие в производството по оспорване на подзаконови нормативни актове, който в случая е обоснован от П. Запрянов с обстоятелството, че е шофьор и притежава свидетелство за правоуправление на МПС [номер] за категория В на ППС със срок на валидност до 18.08.2031 г., което представя в съдебно заседание по делото на 22.03.2022 г., както и свидетелство за регистрация – част II, за лек автомобил „Москвич 21412“. По делото няма данни, че лицето е лишено от правото да управлява ППС от посочената категория В, а данните по преписката водят на извод, че е налице противоречие между подзаконов нормативен акт и закон, досежно позволената максимална скорост за движение по автомагистрала за ППС с категория В.
Предмет на оспорване в настоящото производство е чл. 73, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата, в табличната част, в която е посочено, цит.: „категория В…, по автомагистрала 120 км/час“, приет с Постановление на Министерския съвет (МС) № 36 от 5.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г. и обн., ДВ, бр. 25 от 22 март 1996 г.; попр., ДВ, бр. 72 от 23 август 1996 г.; изм., ДВ, бр. 32 от 18 април 2006 г.; изм., ДВ, бр. 46 от 12 юни 2007 г.; изм., ДВ, бр. 34 от 1 април 2008 г.; изм., ДВ, бр. 44 от 9 май 2008 г.; изм., ДВ, бр. 53 от 10 юни 2008 г.; изм., ДВ, бр. 45 от 16 юни 2009 г.; изм., ДВ, бр. 63 от 16 август 2011 г.; изм., ДВ, бр. 60 от 7 август 2012 г.; изм. и доп., ДВ, бр. 13 от 17 февруари 2015 г.
Видно от административната преписка по делото, която е приложена от ответната страна, проектът на постановлението е бил разгледан и приет на заседание на Министерския съвет от 18.01.1996 г., а решението за приемането му е обективирано в т. 10 от протокол № 3 от 18.01.1996 г. от заседанието на МС. Органът е приложил и кореспонденцията между министъра на транспорта и председател на Националната комисия по безопасност на движението и заместник-председателя на МС, съгласно която е била сформирана междуведомствена работна група, която да изготви окончателния проект на нов Правилник за прилагане на ЗДвП.
Към проекта на постановлението има подробни мотиви за изготвяне на нов ППЗДвП, в които са посочени причините и съображенията на органа, както и решения на междуведомствената комисия, участвала при неговото приемане. Във връзка със съгласувателната процедура на текстовете от постановлението междуведомствената група е приела и становища от началника на направление КАТ – Пътна полиция – ДНП, Националната комисия по безопасност на движението при МС, Министерството на транспорта, Министерството на образованието, науката и технологиите, Министерството на здравеопазването и др.
Оспореният чл. 73, ал. 1 ППЗДвП в посочената редакция гласи, че при избиране на скоростта на движение на водача на пътно превозно средство е забранено да превишава следните стойности на скоростта в км/час по автомагистрала, а именно: категория А – 100 км/час, категория В – 120 км/час, категории С, D – 100 км/час, категории В+Е, С+Е, D+Е – 100 км/час. Следователно, по своята същност тази разпоредба съдържа правило за поведение, което определя максималната скорост за движение на водача на пътно превозно средство – категория В, по автомагистрала.
Правилникът е бил издаден за прилагане на Закона за движението по пътищата, обн., ДВ, бр. 53 от 6 юли 1973 г., който е отменен с § 9 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за движението по пътищата – ред., ДВ, бр. 20 от 5 март 1999 г., в сила от 1.09.1999 г. До приемането на новия ЗДвП е действала разпоредбата на чл. 21 от ЗДвП, ред., ДВ, бр. 26 от 1988 г. (сега отм.), която е гласяла, че Министерството на вътрешните работи определя максималната и минималната скорост за движение на моторните превозни средства по пътищата извън населените места, съгласувано с Министерството на транспорта, а в населените места – с общинските съвети.
Поради обществената необходимост да се регулират, включително и посочените правоотношения в чл. 21 ЗДвП, ред., ДВ, бр. 26 от 1988 г., е издаден ППЗДвП от Министерския съвет, като регулацията относно максималната и минималната скорост за движение на моторните превозни средства по пътищата извън населените места не е била възложена на отделните министерства.
До отмяната на ЗДвП с посочената редакция на ДВ ППЗДвП (обн., ДВ, бр. 25 от 22.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г.) не е бил отменен с изричен нормативен текст. Както и понастоящем като правен механизъм той регулира възникналите правоотношения по прилагането и на новия ЗДвП в неговата цялост, поради което неоснователно се възразява от жалбоподателя, че ППЗДвП е в противоречие с предвиденото в чл. 44 от Указ № 883 от 1974 г.
Историческият преглед на приетата и действаща разпоредба на чл. 21 ЗДвП, в сила от 1.09.1999 г., сочи, че с редакцията на ДВ, бр. от 2002 г. е предвидено, че при избиране скоростта на движение на водача на пътно превозно средство е забранено да превишава 30 км/ч на автомагистрала, ако ППС е категория В. Същата максимална скорост е предвидена за движение по автомагистрала в чл. 21, ал. 1 ЗДвП с изменението на закона с ДВ, бр. 54 от 2010 г.
С приемането на изменението и допълнението на чл. 21, ал. 1 ЗДвП, обнародвано в ДВ, бр. 47 от 2012 г., законодателят е преуредил горната граница на максимално допустимата скорост за движение по автомагистрала на ППС – категория В, и е регламентирал, че при движение по автомагистрала на ППС от тази категория е забранено да превишава 140 km/h. След извършените промени и допълнения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП (обн., ДВ, бр. 20 от 1999 г., в сила от 1.09.1999 г.) и направения анализ на различните редакции на тази разпоредба е видно, че чл. 73, ал. 1 ППЗДвП в оспорената редакция е в противоречие с чл. 21, ал. 1 ЗДвП (ред., ДВ, бр. 47 от 2012 г.).
Междувременно с използваната законодателна техника съгласно § 10 ПЗР на ЗДвП, обн., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г., в сила от 1.09.1999 г., подзаконовите актове по прилагането на отменения Закон за движението по пътищата запазват действието си, доколкото не противоречат на този закон. В случая липсва изрична разпоредба, която да отменя изцяло ППЗДвП.
По отношение на чл. 13, ал. 2 ЗНА и на основание посочения § 10 от ПЗР на ЗДвП (обн., ДВ, бр. 20 от 5.03.1999 г.) разпоредбите на ППЗДвП, които противоречат на новия ЗДвП, са отменени. Констатира се по делото, че към този момент няма противоречие между разпоредбата на чл. 73, ал. 1 в частта относно максималната скорост на движение по автомагистрала на пътни превозни средства категория В и чл. 21, ал. 1 ЗДвП, поради което разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП в обжалваната от П. Запрянов част не е отменена на основание § 10 ПЗР на ЗДвП. Последващите изменения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП в частта относно максималната скорост за движение по автомагистрала на пътни превозни средства – категория В, не водят до отмяна на подзаконовия нормативен акт на основание § 10 ПЗР на ЗДвП.
В своето Определение № 1188 от 9.02.2022 г. по адм. дело № 547/2022 г. петчленният състав на Върховния административен съд прие, че преходната разпоредба на § 10 ПЗР на ЗДвП има еднократно действие – към момента на приемането на новия закон. Следователно, според съдържанието на Правилника, както и на разпоредбата на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП, предмет на настоящия правен спор, същите не сочат органът да е излязъл извън законовия предмет на нормативния акт и овластяване по чл. 6, ал. 1 и чл. 7, ал. 1 ЗНА, поради което ППЗДвП в оспорените части не е нищожен нормативен акт.
Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. При осъществения контрол за законосъобразност на акта и на основанията, посочени в чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК, съдът намира, че оспореният текст е част от постановлението, което е издадено от компетентен административен орган. Според текста на чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. В конкретния случай Постановление № 36 на МС от 5.03.1996 г. за приемане на Правилника е прието на основание § 2 от Закона за движението по пътищата от 1973 г., обн., ДВ, бр. 53 от 6 юли 1973 г.; изм., ДВ, бр. 92 от 20 ноември 1973 г., с последващи редакции, отм., ДВ, бр. 20 от 5 март 1999 г.
Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за нормативните актове Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. Видно от съдържанието на ППЗДвП в относимата му редакция към датата на приемането му, същият съответства на нормативно предвиденото в чл. 7, ал. 1 ЗНА, а именно – издаден е за прилагане на ЗДвП (отм.) в неговата цялост. Спазени са изискванията за форма и съдържание на акта. В хода на административното производство органът не е допуснал нарушения на административнопроизводствените правила, посочени в глава втора Планиране на законопроектите от ЗНА (ред., изм., ДВ, бр. 65 от 21 юли 1995 г.).
При изготвянето на проекта за Правилника органът е спазил изискванията на чл. 20 във връзка с чл. 13 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (обн., ДВ, бр. 39 от 21 май 1974 г.; доп., ДВ, бр. 7 от 24 януари 1978 г.; доп., ДВ, бр. 57 от 22 юли 1980 г.; изм., ДВ, бр. 46 от 12 юни 2007 г.). Процедурата за изготвянето на проекта на Правилника последователно е преминала през фазата на изготвяне на първоначален проект, неговото обсъждане, вкл. и относно посочени варианти на междуведомствената работна група по направените конкретни бележки и предложения в предварително направените писмени становища на отделните министерства и ведомства. В този смисъл не е нарушено и правилото на чл. 15, ал. 1 от Указ № 883 от 1974 г., тъй като видно от приложение № 3 (лист 145 от първоинстанционното дело) проектът на Правилника е бил изпратен заедно с мотивите на заинтересуваните министерства и ведомства.
Във връзка със съответствието на оспорения текст от Правилника с материалния закон и неговата цел съдът намира следното:
Според чл. 11, ал. 3 ЗНА нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващ акт. Съгласно чл. 13 ЗНА актът по прилагане на закон губи изцяло или отчасти сила едновременно с пълното или частичното отменяне на закона съобразно обсега на отменянето. Новият закон може да разпореди да останат временно в сила всички или някои разпоредби на акта по прилагане на отменения закон, ако те са съвместими с разпоредбите на новия закон. В случая липсва изрична разпоредба, която след отмяната на ЗДвП (обн., ДВ, бр. 53 от 6 юли 1973 г.) да отменя изцяло ППЗДвП. Последващите изменения на чл. 21, ал. 1 ЗДвП в частта относно максималната скорост за движение по автомагистрала на пътни превозни средства – категория В, не водят до отмяна на подзаконовия нормативен акт на основание § 10 ПЗР на ЗДвП.
При преценката на материалната законосъобразност на оспорения текст на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП съобразно правилото на чл. 192а, изр. второ АПК съдът достига до извод, че макар и действащо право, нормата на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП противоречи на нормативен акт от по-висока степен, в случая на действащия чл. 21, ал. 1 (ред., ДВ, бр. 47 от 2012 г.) ЗДвП, т.е. налице е противоречие между норми от различен ранг.
Прилагайки разпоредбата на чл. 15, ал. 1 ЗНА, следва, че нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Според чл. 15, ал. 3 ЗНА, ако постановление, правилник, наредба или инструкция противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт.
Принципното положение е, че приетата норма от същия ранг по-късно отменя предшестващата, ако й противоречи. В случая е налице противоречие между по-висок по степен акт с по-нисък по степен акт. Задължението на правораздавателните органи да прилагат по-високия по степен акт не означава мълчалива отмяна на по-ниския по степен акт поради изискването за правна сигурност, т.е. да е ясно дали един подзаконов нормативен акт е отменен, или не, доколкото адресати на същия са не само правораздавателните органи.
Разпоредбата на чл. 195, ал. 1 АПК урежда действието на подзаконовия нормативен акт. Анализът на този текст сочи на извод, че подзаконовият акт действа до момента на съдебното му обявяване за унищожаем по реда на АПК. Но дори и без да се оспори нарочно действащият подзаконов нормативен акт, в хипотеза на чл. 15, ал. 3 ЗНА съдът ad hoc като правораздавателен орган следва да прилага по-високия по степен нормативен акт, като констатира противоречието в рамките на правораздавателната си дейност по конкретен правен спор, без оглед на това дали друг съд се занимава с въпроса за същото противоречие и на какво основание. Правораздавателният орган има правомощието и на основание разпоредбата на чл. 5, ал. 1 АПК.
Висящото производство по чл. 185 – 195 АПК не освобождава съда от задължението да се правораздава по конкретните спорни правоотношения. В настоящата хипотеза предмет на оспорване е текст от ППЗДвП, който противоречи на нормативен акт от по-висока степен, а именно ЗДвП, в сила от 1.09.1999 г. Несъответствието на подзаконовия текст от Правилника с нормативен акт от по-висока степен – ЗДвП в посочената редакция, е основание за отмяната на чл. 73, ал. 1 ЗДвП по жалбата на П. Запрянов, който е негов адресат. С оглед спазване принципите на достъпност, публичност и прозрачност, последователност и предвидимост, уредени в чл. 12 и 13 АПК, изричната отмяна на чл. 73, ал. 1 ППЗДвП е гаранция за правна сигурност в обществото.
По разноските:
С оглед изхода на спора и изрично направеното искане от страна на процесуалния представител на жалбоподателя за присъждане на разноски съдът следва да осъди Министерския съвет да заплати на П. Запрянов направените по настоящото дело такива, съгласно списък с разноските (лист 350 от адм. дело № 6299/2020 г. по описа на ВАС) в размер на 1200 лв., представляващи заплатено в брой адвокатско възнаграждение за един адвокат по делото, съгласно договор за правна защита и съдействие от дата 11.09.2021 г.
На жалбоподателя се дължат и сторените разноски по адм. дело № 547/2022 г. по описа на ВАС, петчленен състав на втора колегия, на основание списък с разноските по чл. 80 ГПК и предвид разпоредбата на чл. 226, ал. 3 във връзка с чл. 236 АПК. Същите възлизат на 500 лв., която сума е за заплатено в брой адвокатско възнаграждение за един адвокат по делото, съгласно договор за правна защита и съдействие от 7.12.2021 г., както и сумата от 31,19 лв. за държавна такса за касационната инстанция по подадената частна жалба.
Водим от горното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,
РЕШИ:
Отменя чл. 73, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за движението по пътищата, приет с Постановление на Министерския съвет № 36 от 5.03.1996 г., в сила от 1.06.1996 г. и обн., ДВ, бр. 25 от 22 март 1996 г., в табличната част, в която е посочено: „категория В…, по автомагистрала 120 км/час“.
Осъжда Министерския съвет на Република България с адрес гр. София, [улица], да заплати на П. Запрянов с [ЕГН], с адрес гр. Димитровград, [улица], разноски в размер на 1731,19 лв. (хиляда седемстотин тридесет и един лева и деветнадесет стотинки) за съдебните инстанции.
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
На основание чл. 194 АПК съдебно решение, с което се отменя подзаконовият нормативен акт и срещу което няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени от съда, се обнародва по начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на обнародването му.
Председател: Георги Чолаков
407
