РЕШЕНИЕ № 3 от 8 февруари 2024 г.

по конституционно дело № 13 от 2023 г.

Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова, членове: Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, Борислав Белазелков, Десислава Атанасова, при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 8.02.2024 г. конституционно дело № 13/2023 г., докладвано от съдия Соня Янкулова.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.

Конституционното дело е образувано на 14.07.2023 г. по искане на 49 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение по Предложение за произвеждане на национален референдум, внесено от Инициативен комитет на 7 април 2023 г., с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, прието от Народното събрание на 7.07.2023 г. (обн., ДВ, бр. 60 от 14.07.2023 г.; Решението от 7.07.2023 г.).

Искането за установяване на противоконституционност на Решението от 7.07.2023 г. вносителят мотивира с твърдения за липса на компетентност на Народното събрание да приеме оспореното решение, за подмяна на волята на народните представители, както и за нарушения на процедурата по приемане на решението. Въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, вносителят счита за съответен на изискванията на Конституцията, на Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление и на правото на Европейския съюз. Иска Конституционният съд да установи самостоятелно съответствие на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията.

Конституционният съд с определение от 24.07.2023 г. е допуснал искането за разглеждане по същество и е изискал от Народното събрание заверени копия на документите, установяващи извършените от парламента действия и приети решения, релевантни за предмета на делото. С определение от 19.09.2023 г. представените от Народното събрание документи са приети от съда.

В отговор на предоставената им възможност писмени становища и правни мнения са представили: Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, Висшият адвокатски съвет, Българската народна банка, сдружение „Българска асоциация за европейско право“, проф. д-р Пламен Киров, доц. д-р Борислав Цеков, доц. д-р Симеон Гройсман, доц. д-р Станислав Костов, доц. д-р Христо Христев и доц. д-р Юлия Захариева.

Заинтересуваните институции считат искането за неоснователно и аргументират становището си с противоречието на въпроса, съдържащ се в предложението за национален референдум, с чл. 1, ал. 3, чл. 4, ал. 1 и 3, чл. 5, ал. 4 и чл. 85, ал. 3 от Конституцията, както и с чл. 9, ал. 1 и 4 и чл. 10, ал. 2 и 4 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС/Закон за пряко участие). Министерският съвет акцентира на поетия от държавата ангажимент за участие в икономическия и паричен съюз с Договора между Кралство Белгия, Чешката република, Кралство Дания, Федерална република Германия, Република Естония, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Италианската република, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Великото херцогство Люксембург, Република Унгария, Република Малта, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Република Полша, Португалската република, Република Словения, Словашката република, Република Финландия, Кралство Швеция, Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия (държави – членки на Европейския съюз) и Република България и Румъния за присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 103 от 2006 г.; попр., бр. 97 от 2007 г.; Договор за присъединяване), с Протокола относно условията и договореностите за приемането на Република България и Румъния в Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 103 от 2006 г.; Протокол относно условията и договореностите), с Акта относно условията за присъединяване на Република България и Румъния и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 104 от 2006 г.; Акт относно условията за присъединяване) и със Заключителния акт по присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 104 от 2006 г.; Заключителен акт). Министърът на финансите подчертава същността на критериите за конвергенция, установени в член 140, § 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г.; ДФЕС), която същност предпоставя невъзможност за определяне на конкретна дата за приемане в паричния съюз на държава членка с дерогация, каквато е България. Българската народна банка обръща специално внимание на еволютивното развитие на европейската интеграция и в частност на развитието на икономическия и паричен съюз и на обвързаността на българската парична единица с паричната единица на Европейския съюз – еврото. Министърът на правосъдието и Висшият адвокатски съвет изрично сочат, че изпълнението на конвергентните критерии би било невъзможно без провеждането на целенасочена политика, а и „в пълно несъответствие със задълженията на социалната и демократична държава“. Заинтересуваните институции считат за недопустимо искането на вносителя Конституционният съд да се произнесе самостоятелно по съответствието на поставения от инициативния комитет въпрос, съдържащ се в предложението за национален референдум, с Конституцията.

От представилите писмени становища и правни мнения единствено проф. д-р Пламен Киров счита искането за основателно. Приема „без съмнение въвеждането на еврото като задължително“, както и че приемането е „сложен процес на постигане на определени показатели в условията на взаимно сътрудничество и диалог между държавата с дерогация и различни органи“ на Европейския съюз, но сочи, че от особено значение в контекста на делото е „да не бъде изкривявано разбирането за съдържанието на принципа на лоялното сътрудничество“ – член 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (обн., ДВ, бр. 101 от 2009 г.; ДЕС), тъй като „в действията на институциите на ЕС са налице примери за размиване съдържанието на принципа на лоялното сътрудничество“. Мотивира, че този принцип „не може да възпрепятства провеждане на референдум за поставяне на времеви рамки на усилията на българския парламент в посока на постигане на критериите за членство в еврозоната“. Според проф. Киров „прегледът на действията на парламента буди сериозни съмнения за неспазване на изискванията на закона за валидно произнасяне“.

Останалите изтъкнати специалисти, представили правно мнение, и сдружение „Българска асоциация за европейско право“ считат искането за неоснователно и акцентират на правната природа на Договора за присъединяване и на Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, които като ратифицирани отговарят на изискванията на чл. 5, ал. 4 от Конституцията, но действат паралелно с вътрешноправните норми на територията на държавата, поради което държавите членки не могат с едностранни свои актове да определят действието им. Доцент д-р Симеон Гройсман и доц. д-р Христо Христев обръщат внимание и на противоречието на въпроса, съдържащ се в предложението за национален референдум, с чл. 4, ал. 1 и 3 и чл. 85, ал. 3 от Конституцията. Доцент д-р Борислав Цеков, доц. д-р Симеон Гройсман и доц. д-р Христо Христев разглеждат Решението от 7.07.2023 г. и в контекста на принципа на народния суверенитет, като излагат доводи за правомощието на Народното събрание да извърши самостоятелна преценка за съответствие на въпроса, формулиран в предложението за национален референдум, с Конституцията. Доцент д-р Симеон Гройсман поддържа също така, че „нормативните промени, разширяващи, прекратяващи или модифициращи членството ни в Европейския съюз“ „трябва по принцип да се разглеждат като част от учредената учредителна власт на Народното събрание, която – с цел гарантиране на нужното експертно обсъждане и на по-голяма представителност чрез завишени мнозинства, е конституционно поверена на суверена чрез властта му да избира народни представители, а не по пътя на прякото допитване“. Посочените специалисти считат, че макар начинът на приемане на Решението от 7.07.2023 г. да е „недобра парламентарна практика“, допуснатите нарушения при неговото приемане не обосновават противоконституционност. Намират за недопустимо произнасянето на Конституционния съд по исканата от вносителя самостоятелна преценка за съответствие с Конституцията и закона на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум.

Конституционният съд, като обсъди твърденията и доводите в искането, представените по делото становища, правни мнения и документи, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:

Хронологията на относимите към предмета на делото правнозначими действия и актове е, както следва:

На 10.01.2023 г. инициативен комитет на граждани на основание чл. 12, ал. 2, т. 3 ЗПУГДВМС уведомява председателя на Народното събрание за започването на подписка за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“. Член на инициативния комитет и негов представител е народен представител от парламентарната група „Възраждане“.

На 7.04. и на 10.04.2023 г. инициативният комитет внася в Народното събрание подписката заедно с документите по чл. 12, ал. 7, т. 1 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС, регистрирана под № ПГ-48-339-01-2, която се явява предложение за произвеждане на национален референдум по смисъла на чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС (Предложението). С Предложението се иска да бъдат предприети „необходимите действия за вземане на решение от страна на Народното събрание“ за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, „тъй като това е поискано от повече от 400 000 (четиристотин хиляди) граждани с избирателни права съобразно изискването на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС“.

На 6.06.2023 г. главният директор на Главна дирекция „Гражданска регистрация и административно обслужване“ в Министерството на регионалното развитие и благоустройството представя на Народното събрание протокол по чл. 13, ал. 2 ЗПУГДВМС, удостоверяващ 470 973 коректни записа в подписката.

На 7.06.2023 г. председателят на Народното събрание разпределя Предложението на четири постоянни комисии: Комисията по правни въпроси – водеща, Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество, Комисията по бюджет и финанси и Комисията по въпросите на Европейския съюз.

На 4.07.2023 г. трима народни представители от парламентарната група „Възраждане“ внасят в Народното събрание проект за решение за произвеждане на национален референдум със следното съдържание: „Народното събрание на Република България на основание чл. 84, т. 5 и чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България реши: Одобрява предложението за произвеждане на национален референдум по следния въпрос за гласуване: Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“. Проектът за решение е регистриран с №49-354-02-65.

На 4.07.2023 г. председателят на Народното събрание разпределя проекта за решение на тримата народни представители на четири постоянни комисии: Комисията по правни въпроси, Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество, Комисията по бюджет и финанси и Комисията по въпросите на Европейския съюз.

На 5.07.2023 г. Комисията по правни въпроси на свое заседание обсъжда Предложението и след проведеното обсъждане го поставя на гласуване, като 7 народни представители гласуват „за“, 8 – „против“ и 7 – „въздържал се“. Председателят на Комисията по правни въпроси запознава членовете й с проект за решение, „което трябва да изготви Комисията“ „с оглед на задължението, което ни вменява Закона, и с оглед на проведеното гласуване“. Проектът за решение гласи: „Народното събрание, като взе предвид резултата от гласуването, изразените мнения и становища в Доклада на Комисията по правни въпроси и на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията и чл. 9, ал. 4 и чл. 10, ал. 2 във връзка с чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС реши: Отхвърля предложението за провеждане на национален референдум, с въпроса: „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“. Мотивите са в доклад, който ще бъде изготвен към решението“. Проектът за решение не е подложен на отделно гласуване от членовете на Комисията по правни въпроси, видно от протокола от нейното заседание.

Проектът за решение, изчетен от председателя на Комисията по правни въпроси на заседанието й от 5.07.2023 г., е представен на народните представители в пленарното заседание на 7.07.2023 г. ведно с „Доклад от Комисията по правни въпроси относно Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, № ПГ-48-339-01-2, внесено от Инициативен комитет на граждани на 7 април 2023 г.“. Народните представители след обсъждане по точката от дневния ред „Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“ са поканени от председателстващия пленарното заседание да изразят волята си, като прави следното уточнение: „[д]а поясня за всички – гласуваме предложението на Възраждане, на организаторите на референдума, което е неподкрепено от Комисията, тоест, който гласува „за“, ще гласува за провеждане на референдума, който гласува „против“, ще бъде против провеждане на референдум“.

Резултатът от гласуването, видно от стенографския протокол от пленарното заседание, е: гласували 213 народни представители, от които 68 „за“, 99 „против“ и 46 „въздържал се“, а при незабавното повторно гласуване на основание чл. 66, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (обн., ДВ, бр. 39 от 2023 г.; доп., бр. 41 от 2023 г.; попр., бр. 42 от 2023 г.; ПОДНС) гласували 212 народни представители, от които 68 „за“, 98 „против“ и 46 „въздържал се“.

Непосредствено след проведеното гласуване и прегласуване и изричното съобщаване от председателстващия на пленарното заседание, че „[п]редложението не е прието“, народни представители от парламентарната група „Възраждане“, от парламентарната група „Има такъв народ“ и народен представител, който не е член на парламентарна група, са упражнили правото си на обяснение на своя различен вот от този на мнозинството.

Решението на Народното събрание, обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г., е със следното съдържание: „Народното събрание на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България и чл. 13, ал. 8 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, като взе предвид доклада на Комисията по правни въпроси и становищата, отразени в него, реши: Не приема Предложението за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“.

Преди да се произнесе по съществото на искането, Конституционният съд счита за необходимо да отбележи, че съгласно чл. 84, т. 5 от Конституцията компетентен държавен орган да приеме решение за произвеждане на национален референдум е Народното събрание. Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗПУГДВМС гласи: „Споровете за конституционност на решението на Народното събрание за произвеждане на национален референдум се решават от Конституционния съд до определяне на датата за неговото произвеждане“. Тази разпоредба следва да се тълкува в контекста на установеното в чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията правомощие на Конституционния съд да се произнася по конституционосъобразността на „законите и другите актове на Народното събрание“. Това означава, че приетите от Народното събрание решения, в частност и решението, предмет на настоящото дело, попадат в обхвата на актовете на парламента, предмет на контрол за конституционосъобразност, по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. В тази разпоредба конституционният законодател „не прави разграничение между актове на Народното събрание с положително и актове с отрицателно съдържание с оглед на компетентността на Конституционния съд“ (определение от 27.10.1992 г. по к.д. № 22/1992 г.). Следователно на контрол за конституционосъобразност по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията подлежи не само решение на Народното събрание, което подкрепя произвеждането на национален референдум, но и решение, което отхвърля направено предложение за произвеждане на национален референдум, каквото е постановеното в настоящия случай. Закон, включително и законът, уреждащ прякото участие на гражданите в осъществяването на държавната власт, не може да промени параметрите на компетентност на Конституционния съд, установени в Основния закон.

Вносителят твърди, че в хипотезата на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС парламентът няма компетентност да приеме „отрицателно“ решение по предложението за произвеждане на национален референдум, защото „конституционният законодател установява като равнопоставени основните способи, чрез които суверенът властва“ – чл. 1, ал. 2 от Конституцията.

От данните по делото, посочени по-горе, се установява, че внесеното в Народното събрание предложение за произвеждане на национален референдум е с подписка, съдържаща потвърдени от компетентния държавен орган подписи на повече от 400 000 български граждани с избирателни права. С оглед на това оспореното решение на Народното събрание по отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум от гледна точка на законовата уредба попада в хипотезата на чл. 10, ал. 2 ЗПУГДВМС.

Съгласно чл. 1, ал. 2, изр. 1 от Конституцията цялата държавна власт произтича от народа. Конституционният законодател още в първата конституционна разпоредба, като определя формата на държавата (и конкретно формата на държавно управление), установява народния суверенитет като основополагащ принцип, основно начало на конституционния държавен ред. Разпоредбата определя единствено народа, неговата воля като фактор на демократично легитимиране на държавната власт в нейната пълнота. Народът е титуляр на държавната власт и източник на нейната легитимност в единството си като държавотворен народ, независимо от формите на нейното осъществяване – пряко или представително чрез установените в Конституцията органи. Разпоредбата на ал. 3 на чл. 1 от Конституцията изрично въвежда забрана за присвояване на народния суверенитет от която и да било част от народа, от политическа партия, от държавна институция или от отделна личност.

Конституционният законодател е установил две основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг – пряко и представително (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), които взаимно се допълват и укрепват стабилността на модерната демократична държава. И двете форми на осъществяване на държавната власт в конституционната демокрация се основават на върховенството на правото, чието най-ярко проявление е върховенството на Основния закон на държавата, какъвто е и действащата българска Конституция. Съгласно чл. 4, ал. 1 от Конституцията България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите. „Народът като носител на суверенитета едновременно поставя ограничения на публичните власти (учредените власти)“ чрез обективираната в Конституцията негова воля и „доброволно сам се поставя под действието на Основния закон“, на установените правила, ценности и принципи, изразяващи тази воля – обща за всички и обвързваща всеки (Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г.).

Като предвижда пряко осъществяване на държавната власт от суверена, конституционният законодател изрично определя способите за това – избори за държавни и местни органи на властта и допитване до народа (чл. 42, ал. 1 от Конституцията). Референдумът като вид допитване до народа, както и изборите, се произвеждат въз основа на общо, равно и пряко избирателно право с тайно гласуване – чл. 10 от Конституцията. Член 42, ал. 2 от Основния закон препраща към законодателна уредба на организацията и реда за произвеждане на референдум. В чл. 84, т. 5 на Конституцията е определен органът, компетентен да вземе решение за произвеждане на национален референдум – Народното събрание, а в чл. 98 е определен органът, който е компетентен да определи датата за неговото произвеждане – президентът. Конституционният съд подчертава в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г., че чл. 42, ал. 2 от Конституцията препраща към законодателна уредба относно организацията и реда за произвеждане на референдум, но не и относно изискванията за неговото произвеждане. Изискванията, при които е допустимо произвеждане на референдум, са установени в самата Конституция, разпоредбите на която като закон, върховен по отношение на всички останали правни норми, се прилагат непосредствено – чл. 5, ал. 1 и 2 и § 3 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията.

Националният референдум като начин за пряко осъществяване на държавната власт от народа решава пряко въпроса, поставен на референдум. Това решение, обективиращо народната воля по различни въпроси относно общите дела, е определящо за действията, които трябва да предприеме компетентният държавен орган, за да осъществи неговото изпълнение. Естеството на дейностите при осъществяването на държавната власт определя като възможно прякото й реализиране от суверена в полето на законодателната власт, в пределите на възложените правомощия на представителното учреждение. На Народното събрание – като изразител на волята на титуляря на държавна власт – Конституцията възлага приемането на решение за произвеждане на национален референдум в съответствие с основополагащия за конституционния ред принцип на разделение на властите. Смисълът на един национален референдум е непосредствено изразената воля на суверена по въпроси от кръга на компетентност на Народното събрание и произведен въз основа на негово решение (чл. 84, т. 5 от Конституцията) да обвърже народното представителство с предприемане на действия за нейната реализация. Ако въпросът, предмет на предложението за национален референдум, не е от компетентността на Народното събрание, исканият от суверена резултат не би могъл да бъде постигнат, защото парламентът не би могъл да приведе в действие, да осъществи решението, взето чрез националния референдум, а суверенът не може сам да изпълни взетото на референдума решение. Именно това конституционно изискване установява и чл. 9, ал. 1 ЗПУГДВМС.

Следователно резултатът от един решаващ референдум, произведен при спазване на установения в правото ред, задължава Народното събрание, но това не означава, че Народното събрание е обвързано автоматично от отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум с поставения в него въпрос, включително когато са спазени изискванията на закон, към който препраща Конституцията. Дори когато волята на активното гражданство е обективирана чрез подписите на повече от 400 000 граждани с избирателни права, това не задължава парламента да вземе решение единствено за произвеждане на национален референдум (чл. 1, ал. 3 от Конституцията). Народното събрание като представителство на целия народ е длъжно при осъществяване на възложената му компетентност да спазва конституционните ценности и принципи, включително и когато приема решение по чл. 84, т. 5 от Конституцията. Това разбиране Конституционният съд поддържа в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. и не намира основания да се отклони от него в настоящото производство. Броят на гражданите с избирателни права, които са подписали предложението за произвеждане на национален референдум, не може да замени ценностите, установени от общата воля на суверена в Конституцията, в частност – принципа на върховенство на правото, на който са подчинени и който ограничава едновременно както учредените власти, така и титуляря на държавната власт.

При упражняване на правомощието по чл. 84, т. 5 от Конституцията Народното събрание, когато е сезирано с предложение за произвеждане на национален референдум чрез подписка от повече от 400 000 граждани с избирателни права, самостоятелно формира воля по предложението, преценявайки го както с оглед на спазването на изискуемата организация и ред, уредени от текущия законодател въз основа на изричното конституционно възлагане, така и относно съответствието с конституционните изисквания на съдържащия се в предложението въпрос за инициирания референдум. Такава преценка представителното учреждение следва да прави независимо и задължително по смисъла на чл. 4, ал. 1 от Основния закон.

Като се основава на тези съображения, Конституционният съд приема за неоснователно твърдението на вносителя за липса на компетентност на Народното събрание да приеме решение за отхвърляне на предложение за произвеждане на национален референдум, когато е сезирано чрез подписка от повече от 400 000 граждани с избирателни права – такова твърдение е в несъответствие с логиката, духа и разума на основополагащите за съвременната представителна демокрация принципи на народен суверенитет, върховенство на правото и разделение на властите.

Вносителят твърди, че с обнародваното в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г., решение на Народното събрание е подменена волята на народните представители, изразена при гласуването в пленарното заседание на 7.07.2023 г. Довод в подкрепа на твърдението счита включително, че в пленарното заседание е подложено на гласуване предложението на инициативния комитет, а не проектът на решение на Комисията по правни въпроси, не и въпросът, формулиран от инициативния комитет и съдържащ се в предложението за референдум.

В своята практика Конституционният съд утвърждава разбирането, че принципът на правовата държава задължава всички държавни органи и на първо място Народното събрание, което е ядрото на държавната власт, в дейността си да спазват Конституцията и законите, а по отношение на парламента – да спазва включително и собствения си правилник, който според съда има нормативен ранг на закон (Решение № 17 от 1997 г. по к.д. № 10/1997 г., последно в Решение № 5 от 2023 г. по к.д. № 5/2023 г.). Съгласно чл. 42, ал. 2 от Конституцията организацията и редът за произвеждане на референдуми се определят със закон, а съгласно чл. 73 от Конституцията Народното събрание приема правилник, въз основа на който осъществява организацията и дейността си, включително и реда, по който приема своите решения, като вид акт, изрично посочен в чл. 86, ал. 1 от Конституцията. Относимата към Решението от 7.07.2023 г. разпоредба на Закона за пряко участие – чл. 13, ал. 5, предвижда изготвянето на проект за решение на Народното събрание по постъпило в парламента предложение за произвеждане на национален референдум да става от водещата измежду комисиите, на които това предложение е разпределено от председателя на парламента за становище. Действащият към датата на приемане на оспореното решение чл. 85, ал. 1 ПОДНС установява право на народните представители и на парламентарните групи да внасят в Народното събрание проект за решение, но не и на постоянните комисии (идентична е разпоредбата и във всички правилници за организацията и дейността на Народното събрание, приемани от съответните парламенти).

Тази нормативна уредба на реда за приемане от Народното събрание на решението по чл. 84, т. 5 от Конституцията разкрива определено несъответствие. Задължение на Народното събрание е да синхронизира действащите закони и процедурните правила в правилника си, така че да не се поражда неяснота относно реда, по който представителното учреждение приема своите решения. Съществено за конституционосъобразното формиране и изразяване на волята на народното представителство обаче е това да се осъществи чрез един демократичен, публичен процес, основан на процедурни правила, които гарантират достатъчна информираност на народните представители и свобода на изразяване на техните мнения, осигуряват задълбочен дебат по разглеждания въпрос, ясно и точно разбиране на обсъждания въпрос, независимо формиране и изявяване на волята на народните представители при неговото разрешаване.

Конституционният съд в своята практика последователно се придържа към разбирането, че при преценката за конституционосъобразност на процедурата за приемане на актовете на Народното събраните се основава на стенографските протоколи от заседанията на парламента. „Стенографските протоколи са официални документи на Народното събрание и имат пълна доказателствена сила за отразените в тях изявления, обстоятелства и констатации“ (Решение № 3 от 1993 г. по к.д. № 2/1993 г., последно в Решение № 16 от 2018 г. по к.д. № 4/2018 г.).

Стенографският протокол от пленарното заседание на Народното събрание от 7.07.2023 г., когато е прието оспореното (обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г.) решение, показва, че преди да пристъпят към гласуване, народните представители са провели продължителен дебат по съответната точка от приетия дневен ред на същото пленарно заседание – „Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос: Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“. Следователно предмет на обсъждане е било именно предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум. Дебатът е започнал със запознаване на народните представители с доклад и с представен проект за решение на Народното събрание по предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум, изготвени от Комисията по правни въпроси в качеството й на водеща комисия и в изпълнение на задължението по чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС. С този доклад и проект за решение, основан на него, в изпълнение на изискването на чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС Комисията по правни въпроси е обосновала и предложила отхвърляне на предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум. Непосредствено след доклада на Комисията по правни въпроси изложение от името на инициативния комитет е направил народен представител от парламентарната група „Възраждане“. От посочения по-горе стенографски протокол се установява също така, че председателстващият пленарното заседание след проведената дискусия и преди да се пристъпи към гласуване, е направил уточнение, с което чрез максимално опростяване на изказа е дефинирал предмета на гласуване – „гласуваме предложението на Възраждане, на организаторите на референдума, което е неподкрепено от Комисията, тоест, който гласува „за“, ще гласува за провеждане на референдума, който гласува „против“, ще бъде против провеждане на референдум“.

При така формулиран и поставен предмет на гласуване, макар и не чрез прецизен изказ, но достатъчно ясно обяснен, не може да се подкрепи твърдяното от вносителя, че волята на народните представители е нееднозначно изразена – изразената воля е една и съща при проведеното едно след друго гласуване и прегласуване. Нещо повече, народни представители са упражнили правото си на обяснение на изразен различен от този на мнозинството вот, включително и народни представители, сезирали Конституционния съд с настоящото искане. Посоченото означава, че народните представители са имали ясна представа за какво гласуват и как гласуват.

Фактът, че други легислатури (41-вото и 43-тото Народно събрание) при произнасяне по отправено до тях предложение за произвеждане на национален референдум са се произнесли по проект за решение на водещата комисия, но при отсъствие на проект за решение, представен от народни представители, сам по себе си не доказва подмяна на волята на народните представители, както твърди вносителят на настоящото искане. От стенографския протокол от пленарното заседание на Народното събрание, когато е прието Решението от 7.07.2023 г., се установява по несъмнен начин, че народните представители не само са били наясно какво точно предложение гласуват, но и еднозначно са изразили волята си при проведено два пъти последователно гласуване в съответствие с изискванията на чл. 81, ал. 2 и 3 и чл. 88, ал. 2 от Конституцията. Спазено е и изискването на чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС – Народното събрание е приело решение именно по предложението за произвеждане на национален референдум на инициативния комитет.

Данните от обсъждания стенографски протокол от пленарното заседание на Народното събрание показват, че след проведеното гласуване председателстващият е обявил, че „[п]редложението не е прието“. „Неприемането“ на едно предложение е действие – гласуване, чрез което се изразява волята на правоимащите за отхвърляне на направеното предложение, обективирана в съответен акт на парламента. В българския език общоприетият смисъл на думата „приемам“ в съответното значение е „утвърждавам, одобрявам нещо, обикновено чрез гласуване“, а негативът – „не приемам“ – е със значение „не утвърждавам, не одобрявам“. Последицата от „не приемам“ е, че искането се счита за отхвърлено, в конкретния случай – отхвърляне на предложението за произвеждане на национален референдум. Макар и използваният от председателстващия пленарното заседание изказ да не е прецизен, за да обозначи изразената от народните представители воля, тази непрецизност не е от естество на достатъчно и самостоятелно основание за противоконституционност на оспореното решение. Съдът отново подчертава, че за валидността на изразената воля на народните представители релевантни са яснотата на въпроса – предмет на проведеното гласуване, свободата на формиране и изразяване на волята на народните представители и полученият еднозначен краен резултат от гласуването, в настоящия случай потвърден и при проведеното повторно гласуване.

Обнародваното в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г., оспорено решение на Народното събрание е идентично по своя смисъл – „не приема“, с решението, документирано в стенографския протокол от заседанието на Народното събрание от 7.07.2023 г., на което е прието. И в стенографския протокол, и в „Държавен вестник“ диспозитивът на решението на Народното събрание е идентичен – не приема предложението за произвеждане на национален референдум. Действителните мотиви на оспореното решение могат ясно да бъдат изведени от проведения дебат в пленарната зала, отразен в същия стенографски протокол.

Поради изложеното Конституционният съд намира за неоснователен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители, изразена при проведеното гласуване в пленарното заседание на 7.07.2023 г., чрез обнародваното в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г., решение на Народното събрание.

В подкрепа на твърдението за подмяна на волята на народните представители вносителят посочва още, че Народното събрание не може „да гласува директно предложението на вносителя, тъй като Инициативният комитет не разполага с т.нар. „законодателна инициатива“ по чл. 87, ал. 1 от Конституцията“, поради което такова гласуване „няма как да бъде действително и да породи правни последици“. Както бе посочено, за валидността на едно решение на Народното събрание е важно да е прието въз основа на установено в Конституцията правомощие на парламента (в настоящия случай това е чл. 84, т. 5 от Конституцията), с необходимото мнозинство съгласно чл. 81, ал. 1 и 2 от Конституцията (в случая са гласували 212 народни представители, от които 68 „за“, 98 „против“ и 46 „въздържал се“, поради което предложението за произвеждане на референдум е отхвърлено), в съответствие с конституционните основи на организацията и на реда на дейност на Народното събрание съгласно чл. 88, ал. 2 от Конституцията (в настоящия случай е проведено едно гласуване, повторното гласуване е на основание чл. 66, ал. 2 ПОДНС) и при спазване на изискванията на представителната демокрация – решението да бъде взето след обстоен дебат, при който свободно са изложени различни гледни точки и волята на народните представители се формира независимо и се изразява адекватно при гласуването (което в случая се потвърждава от стенографския протокол от пленарното заседание, когато оспореното решение е прието). Спазването на всички тези изисквания в случая прави несъстоятелен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители.

Вносителят поддържа алтернативно, че Народното събрание е следвало да се произнесе по самия въпрос, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, и тъй като това не е сторено, волята на народните представители е подменена. Както бе посочено, конституционната разпоредба на чл. 84, т. 5 установява правомощие на Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум, което е различно от това да се произнесе с решение – отделно и самостоятелно, по въпроса, съдържащ се в предложението по смисъла на чл. 13, ал. 5 ЗПУГДВМС. Нито Законът за пряко участие, нито Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание изискват от народните представители да проведат самостоятелно, отделно гласуване по формулирания въпрос, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум. Съгласно чл. 13, ал. 6 ЗПУГДВМС Народното събрание може да редактира, без да променя смисъла на съдържащия се в предложението въпрос или въпроси, както и тяхната поредност. А съгласно чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС Народното събрание приема решение по предложението за референдум, а не отделно по въпроса, съдържащ се в предложението за референдум. Въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, е част от предмета на приеманото решение, който предмет е предложението за произвеждане на национален референдум. Ето защо Конституционният съд не намира за основателен довода на вносителя за подмяна на волята на народните представители, защото не е подложен на отделно гласуване въпросът, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум.

Що се отнася до самостоятелното искане на вносителя Конституционният съд да се произнесе отделно по съответствието на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията, тъй като този въпрос не е самостоятелен предмет на преценка от Народното събрание, той не може да е и предмет на преценка за конституционосъобразност от Конституционния съд, извън решението на Народното събрание по предложението за произвеждане на национален референдум (съдържащо този въпрос), независимо от характера на съдържанието на решението – негативен или позитивен. Конституционният съд в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. поддържа, че „[п]ротиворечащ на Конституцията би могъл да бъде оспореният акт на парламента“, тъй като въпросът не би могъл да бъде предмет на самостоятелна преценка за конституционосъобразност. В настоящото производство съдът не намира основания да се отклони от своята практика, основана на конституционната разпоредба на чл. 149, ал. 1 от Основния закон, поради което счита искането за произнасяне по съответствието на въпроса, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, с Конституцията за недопустимо и то следва да бъде отклонено.

Вносителят твърди, че оспореното решение е противоконституционно поради допуснати нарушения на процедурата по неговото приемане и липсата на мотиви към акта.

Според вносителя направеното от председателя на Народното събрание разпределение на предложението на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум на Комисията по правни въпроси вместо на Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество е в нарушение на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, което нарушение обосновава противоконституционност на оспорения акт.

Конституционната уредба на дейността на постоянните комисии на Народното събрание е пестелива. Съгласно чл. 79, ал. 1 от Конституцията Народното събрание избира от своя състав постоянни и временни комисии, а съгласно ал. 2 на същия член постоянните комисии подпомагат дейността на Народното събрание и упражняват от негово име парламентарен контрол. Конституционният законодател изрично е предоставил автономия на всяко новоизбрано представително учреждение самò да уреди организацията и дейността си, включително и по отношение на постоянните комисии, в правилник. Трайна е практиката на Конституционния съд, че преценката за конституционосъобразност на акт на Народното събрание е с оглед на спазването на конституционните разпоредби, а не тези на Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (Решение № 3 от 1991 г. по к.д. № 17 от 1991 г., последно в Решение № 2 от 2021 г. по к.д. № 13 от 2020 г.). Евентуалното нарушаване на процедурни правила, уредени в правилника по чл. 73 от Конституцията, самò по себе си не може да обоснове противоконституционност на акт на парламента, освен ако това нарушение не обосновава нарушение на установени в Конституцията ценности, принципи и конкретни разпоредби и не възпрепятства необходимата приоритетна защита на други конституционно установени ценности.

От тази принципна позиция Конституционният съд не намира основание да се отклони в настоящото производство. Внимателният прочит на действащия правилник на Народното събрание показва, че в него дори няма установено специално правило предложението за произвеждане на национален референдум да бъде разпределено на Комисията за прякото участие на гражданите и взаимодействието с гражданското общество като водеща. В правилника отсъства също така изрично изискване за определяне на водеща комисия и на проектите за решения на парламента – разпределението на проектите на решения между съответните постоянни комисии е предоставено на преценката на председателя на парламента – чл. 85, ал. 3 ПОДНС, поради което Конституционният съд намира за неоснователен този довод на вносителя за противоконституционност на Решението от 7.07.2023 г.

В искането се поддържа също така, че Решението от 7.07.2023 г. е противоконституционно, защото на заседанието на Комисията по правни въпроси не са „изчетени или включени никакви мотиви“ към проекта на решение, с което се отхвърля предложението на инициативния комитет, което е в нарушение на чл. 13, ал. 7 ЗПУГДВМС, както и че проектът на решение е немотивиран. Конституционният съд не приема тези доводи. В Решение № 1 от 2013 г. по к.д. № 5/2012 г. съдът подчертава, че „[с]ъщността на парламентарните комисии като помощни органи на парламента определя и препоръчителния характер на решенията им, които едва с приемането им от пленарния състав на Народното събрание придобиват юридически характер“ (и цитираната в решението практика на съда). Ето защо, дори да има допуснато процедурно нарушение в работата на Комисията по правни въпроси, само то не може да обоснове противоконституционност на съответното решение на парламента. Наред с това, когато един колективен орган обсъжда и приема даден акт, мотивите на такъв акт обективно се извеждат от проведените разисквания. Съдържанието на доклада на Комисията по правни въпроси, както е депозиран и с който са запознати народните представители в пленарното заседание (видно от протокола от заседанието на Комисията и от стенографския протокол от пленарното заседание от 7.07.2023 г.), обективно възпроизвежда проведената във водещата комисия дискусия и фактически представлява мотиви на проекта за решение, предложен от комисията.

Що се отнася до твърдяната от вносителя липса на мотиви на Решението от 7.07.2023 г., видно от посочения стенографски протокол от пленарното заседание на Народното събрание, в хода на обсъждане на предложението за произвеждане на национален референдум народните представители са били запознати с доклада на Комисията по правни въпроси, с нейния проект за решение, с мотивите на вносителите на предложението за произвеждане на национален референдум, провели са обширна дискусияи свободно са изразени различни, включително противоположни, тези. Предоставена е необходимата и достатъчна информация за формиране на вътрешно убеждение у народните представители. В настоящия случай от обсъждането ясно се извеждат мотивите на оспореното решение, поради които мнозинството от Народното събрание е гласувало за неговото отхвърляне. В обнародвания акт се сочи именно „доклада на Комисията по правни въпроси и становищата, отразени в него“. Мотивировката на един акт може да се съдържа и в друг акт, на който органът се позовава, както това е в настоящия случай. Този акт е публично достъпен на електронната страница на Народното събрание. Фактът на запознаване на народните представители с този акт е удостоверен в стенографския протокол от пленарното заседание на Народното събрание, на което е прието решението за отхвърляне на предложението за произвеждане на референдум.

Важно е да се отбележи, че от стенографския протокол от пленарното заседание на парламента, когато оспореното решение е прието, е ясно основанието, което е мотивирало мнозинството да приеме Решението от 7.07.2023 г. – разбирането, че въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, би представлявал пряко нарушение на Договора за присъединяване на България към Европейския съюз, както и на член 140 ДФЕС.

В обнародваното решение на Народното събрание като основание за неговото приемане са посочени чл. 86, ал. 1 от Конституцията и чл. 13, ал. 8 във връзка с чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС. Член 86, ал. 1 от Конституцията установява видовете актове, които Народното събрание приема, и сочи, че приетият от Народното събрание акт е с наименование, което фигурира в номенклатурата на приеманите от него актове. Разпоредбата на чл. 13, ал. 8 ЗПУГДВМС урежда начина и срока за приемане на решението на Народното събрание по предложение за национален референдум, като самата тя в частта си относно начина на приемане на решението повтаря разпоредбата на чл. 88, ал. 2 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 10, ал. 1, т. 5 ЗПУГДВМС посочва правен субект, който има право да сезира Народното събрание с предложение за произвеждане на национален референдум. Основание за приемане на оспореното решение е разпоредбата на чл. 84, т. 5 от Конституцията, която не е посочена. Тази непрецизност в оспореното решение сама по себе си не го прави несъответно на Конституцията, защото това, което е определящо за неговата конституционосъобразност, е наличието на ясни мотиви на мнозинството, а те са установими и установени по-горе. Неточното посочване на правните норми, основание за приемане на оспореното решение, е показател за конкретната „правна прецизност“, с която общонационалното представително учреждение осъществява своите правомощия. Правната прецизност по никакъв начин не следва да бъде подценявана, но тя не води автоматично до противоконституционност на приет от парламента акт.

Вносителят твърди, че въпросът, съдържащ се в предложението за национален референдум, е съобразен с изискванията на Конституцията, в частност с принципа на народния суверенитет и на правовата държава.

Както беше посочено, прякото осъществяване на държавната власт от суверена в лицето на гражданите с избирателни права чрез национален референдум е възможно в полето на законодателната власт – в пределите на възложената на Народното събрание компетентност. Това, което чрез един референдум политически активното гражданство направи като избор от посочените от инициаторите на референдума потенциално възможни решения, следва да бъде осъществено, защото приетото чрез референдум решение е пряко осъществяване на държавната власт от предварително самоограничилия се титуляр на държавната власт. За това е необходимо решението, прието чрез национален референдум в една конституционна, правова държава, да бъде изпълнимо при зачитане на върховенството на Конституцията.

Съгласно чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията Народното събрание ратифицира със закон договори, които предоставят на Европейския съюз правомощия, произтичащи от Конституцията, и ал. 2 на същия член установява квалифицирано мнозинство (две трети от всички народни представители) за приемане на закона за ратифициране на такива договори. Това е гаранция за „една висока степен на обществено съгласие и отразява значимостта на акта на присъединяването на конституционно равнище“ (мотиви на проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията, внесен от народни представители, сигнатура № 454-01-137, приети от Временната комисия за обсъждане и подготовка на предложенията за промени в Конституцията; обн. ДВ, бр. 18 от 2005 г.). Наред с това ал. 3 на чл. 85 от Конституцията изрично установява условията, при които ратифицираните от Народното събрание договори могат да бъдат изменяни или денонсирани – само по реда, посочен в самите договори, или в съответствие с общопризнатите норми на международното право. С ратификацията на тези договори и влизането им в сила за България националният правен ред се отваря за прилагането на правото на Европейския съюз като самостоятелен правопорядък. Логиката на посочените по-горе конституционни разпоредби в тяхната взаимна връзка е, че въпросите, уредени в договори, с които се предоставят правомощия на Европейския съюз, не могат да бъдат преуреждани от България едностранно и по ред, който не е предвиден в самите договори, дори на основата на решение чрез референдум, задължаващо Народното събрание. Отделна държава – членка на Европейския съюз, може да упражни право на инициатива за изменение на Учредителните договори на Съюза (член 48, §2 и 6 ДЕС), но не може сама да наложи такова изменение, нито сама, по свое желание да се отклони от изпълнението на съюзни задължения. Докато държавата членува в Европейския съюз, неговите Учредителни договори я обвързват в цялост. Договорите обвързват държавата правно и това се проектира на плоскостта както на представителното, така и на прякото осъществяване на държавната власт.

За да прецени конституционосъобразността на решението на Народното събрание за отхвърляне на предложението за произвеждане на национален референдум, съдът счита за необходимо най-напред да посочи накратко действието на Договора за присъединяване, на Договора за Европейския съюз и на Договора за функционирането на Европейския съюз относно ангажимента на България за приемане на единната европейска валута.

На 11.05.2005 г. 39-ото Народно събрание ратифицира със закон Договора за присъединяване на България към Европейския съюз. Неразделна част от Договора за присъединяване са Актът относно условията за присъединяване, Заключителният акт по присъединяването и Протоколът относно условията и договореностите по приемането. Съгласно чл. 2, ал. 1 и 2 от Договора за присъединяване, при условие че Договорът за създаване на Конституция за Европа не е в сила на датата на присъединяването, условията за приемане на България в Съюза са посочени в Акта относно условията за присъединяване. С оглед на това действащи от приложенията на Договора за присъединяване са Актът относно условията за присъединяване и Заключителният акт. Протоколът относно условията и договореностите по приемането не е действащ акт. Този факт изрично е посочен и от Конституционния съд в Решение № 1 от 2014 г. по к.д. № 22/2013 г. Поради това позоваването, включително в мотивите на инициативния комитет за произвеждане на национален референдум, на член 5 от Протокола относно условията и договореностите по приемането е позоваване на недействащ договор.

Ратифицирани от Народното събрание при изискуемото от чл. 85, ал. 2 от Конституцията мнозинство са и действащите понастоящем Договор за Европейския съюз и Договор за функционирането на Европейския съюз (закон за ратификация, обн., ДВ, бр. 36 от 2008 г.). Тези договори имат статус на първично право на Съюза, на автономен източник на интеграционния правопорядък, който действа самостоятелно и при установени в него принципи на взаимодействие с вътрешното право на държавата членка (Тълкувателно решение № 3 от 2004 г. по к.д. № 3/2004 г.; Решение № 3 от 2012 г. по к.д. № 12/2011 г.; Решение № 1 от 2014 г. по к.д. № 22/2013 г.; Тълкувателно решение № 7 от 2018 г. по к.д. № 7/2017 г.).

Нито в статуса си на международни договори, нито в този на първично право на Съюза Договорът за присъединяване на България, Договорът за Европейския съюз и Договорът за функционирането на Европейския съюз могат да бъдат едностранно изменяни от българския парламент. Съгласно член 2 от Акта относно условията за присъединяване от датата на присъединяване разпоредбите на Учредителните договори (относими към датата на присъединяването са Договорът за Европейския съюз и Договорът за създаване на Европейската общност, а понастоящем – Договорът за Европейския съюз и Договорът за функционирането на Европейския съюз) са задължителни за България и се прилагат при условията, предвидени в договорите и в този акт. Съгласно член 48 ДЕС изменение на Договорите (Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз) е възможно при спазване на изрично установена процедура, която изисква свикване на нарочен Конвент, съставен от представители на националните парламенти, на държавните или правителствените ръководители на държавите членки, на Европейския парламент и на Комисията (§ 3) или чрез Конференция на представителите на правителствата на държавите членки, свикана от Европейския съвет (§ 4, ал. 1), като измененията влизат в сила, след като бъдат ратифицирани от всички държави членки в съответствие с конституционните им изисквания (§4, ал. 2 – член 48 ДЕС).

Следователно, както приема Конституционният съд в Решение № 1 от 2014 г. по к.д. № 22/2013 г., Народното събрание не разполага „с правомощие да спира едностранно действието“ на Договора за присъединяване, както и няма правомощие със свой едностранен акт да предизвика промяна в този договор, защото в него „няма предвиден и ред за едностранно изменение или спиране на действието на договора“ по отношение на предмета на конституционното дело. От това разбиране за правомощието на Народното събрание по отношение на Договора за присъединяване, с позоваване на разпоредбата на чл. 85, ал. 3 от Конституцията и съдържанието на Договора за присъединяване, Конституционният съд не намира основание да се отклони в настоящото производство. С оглед на обвързаността на преценката за конституционосъобразност на допустимостта на националния референдум с правомощията на Народното събрание, т.е. в пределите на законодателната власт, установени от Конституцията, следва, че и суверенът при пряко осъществяване на държавната власт не би могъл да предизвика изменение в тези договори чрез национален референдум.

Що се отнася конкретно до поетото с член 5 от Акта относно условията за присъединяване задължение на България от датата на присъединяване, т.е. от 1.01.2007 г., да участва в икономическия и паричен съюз като държава членка с дерогация по смисъла на член 122 от Договора за създаването на Европейската общност, понастоящем член 139 и 140 ДФЕС, е необходимо да се посочи, че „държави членки с дерогация“ съгласно член 139, § 1 ДФЕС са тези, за които Съветът не е решил, че отговарят на установените в член 140, § 1 ДФЕС критерии за приемане на еврото. Решението за отпадане на дерогацията, т.е. за изпълнение на критериите, Съветът съгласно член 140, § 2 ДФЕС взема по предложение на Комисията след консултация с Европейския парламент, след обсъждане в Европейския съюз и след препоръка от квалифицирано мнозинство от държавите членки, чиято парична единица е еврото.

От установените в тези разпоредби на Договора за функционирането на Европейския съюз критерии, компетентност и процедура е видно, че в договор, който от гледна точка на чл. 85, ал. 1, т. 9 и ал. 3 от Конституцията е международен договор, ратифициран от Народното събрание при специалните условия на чл. 85, ал. 2 от Конституцията, а от гледна точка на правото на Съюза е източник на автономен правен ред, действащ едновременно с вътрешното право на основата на установени в правото на Съюза и зачитани от държавите членки правни принципи, националният парламент на държава членка не може едностранно да приема решение, чрез което да предизвика промяна на съдържанието на относимите разпоредби на член 139 и 140 ДФЕС за тази държава.

Поради това, че не съществува правна възможност националният парламент чрез свой акт да предизвика едностранно промяна в Договора за присъединяване, в Договора за Европейския съюз и в Договора за функционирането на Европейския съюз относно материята, предмет на предложението за произвеждане на национален референдум, не съществува такава възможност това да бъде сторено и от суверена чрез национален референдум.

Вносителят твърди, че въпросът, съдържащ се в предложението за произвеждане на национален референдум, не нарушава правото на Съюза и не води до изменение на установеното в него (в обсъжданата материя), тъй като в член 140 ДФЕС не е определен конкретен срок за отпадане на дерогацията, т.е. за приемане на еврото като парична единица на България – държава членка с дерогация, а той само „уточнява“ съдържанието на международен договор.

От разпоредбата на член 140 ДФЕС е видно, че тя не съдържа конкретно определена дата, на която държава членка с дерогация, включително и България, следва да приеме еврото. Разпоредбата съдържа условията, които, ако и когато бъдат изпълнени от съответната държава членка с дерогация, са предпоставка да възникне за компетентните субекти задължение да се произнесат при спазване на установената процедура за замяна на валутата на съответната държава членка с еврото. Този подход на Съюза произтича от естеството на европейската интеграция като динамичен процес на обединение на Европа. Разбирането на този подход и на същността на установените в член 140 ДФЕС условия за приемане на еврото като парична единица от държавите членки, както и отсъствието в договорите на конкретно определен за това срок предполагат разбиране на принципите, въз основа на които Европейският съюз е изграден и се развива, както и на инструментариума, чрез който постига своите цели, включително и в обсъжданата сфера.

Съгласно преамбюла на Договора за Европейския съюз държавите членки са „[р]ешени да постигнат укрепването и конвергенцията на своите икономики и да създадат икономически и паричен съюз, включващ, в съответствие с разпоредбите на настоящия договор и на Договора за функционирането на Европейския съюз, единна и стабилна валута“. За целта според член 3, § 4 ДЕС Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото.

Установяването на икономически съюз е основополагаща цел на държавите – членки на Европейския съюз, които в член 3 на Договора за създаване на Европейската икономическа общност (Римския договор – 1957 г.; обн. като притурка на ДВ, бр. 103 и 104 от 2005 г., том 2; ДЕИО) определят като една от основните дейности за постигане на тази цел създаването на общ пазар, основан на четирите свободи на движение (на стоки, хора, капитали и услуги). За постигането на тази цел държавите се задължават да третират политиката си по отношение на обменните курсове като въпрос от общ интерес – член 107, § 1 ДЕИО. Развитието на общия пазар и сближаването на икономическите политики на държавите членки води в началото на 70-те години до разбирането за необходимостта от поетапното изграждане на икономически и паричен съюз, а по-късно и до изграждането на Европейска парична система, функционирала до декември 1998 г. и подготвила въвеждането на еврото и изграждането на икономическия и паричен съюз. Един от елементите на Европейската парична система е Валутнокурсовият механизъм (Exchange Rate Mechanism – ERM). Чрез него се осигурява валутна стабилност в Общността – необходимо условие за ефективността на икономическата интеграция в рамките на Европейския съюз (и основание за задълбочаване и развитие на общата регионална политика, чието проявление е създаването на Кохезионния фонд).

Установяването на икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото, е договорено между държавите членки с Договора за Европейския съюз (член G на който изменя Договора за създаване на Европейската икономическа общност, като на мястото на Европейската икономическа общност се създава Европейска общност – Договорът от Маастрихт, обн. като притурка на ДВ, бр. 103 и 104 от 2005 г., том 4; ДЕО). Съгласно член 3а ДЕО дейността на държавите членки и на Общността включва „необратимо фиксиране на обменните курсове, което води до въвеждането на единна валута, екюто, до създаването и осъществяването на единна парична политика и политика на обменния курс“. Съгласно Договора за създаване на Европейската общност установяването на икономически и паричен съюз преминава през три етапа: от 1990 г. до 1993 г. – установяване на свободно движение на капитали между държавите членки; от 1994 г. до 1998 г. – координиране на паричните политики на държавите членки, увеличаване на сътрудничеството между техните централни банки и сближаване на икономиките им (икономическа конвергенция); от 1.01.1999 г. – постепенно въвеждане на еврото и прилагане на единна парична политика под отговорността на Европейската централна банка. Към Договора за създаване на Европейската общност е подписан специален протокол относно преминаването към третия етап на икономическия и паричен съюз, чрез който договарящите се страни декларират „необратимия характер на движението на Общността към третия етап на икономическия и паричен съюз чрез подписване на новите разпоредби на Договора за икономическия и паричен съюз. Следователно всички държави членки трябва, независимо дали отговарят на необходимите условия за приемане на единна валута, или не, да зачетат волята на Общността да навлезе по-бързо в третия етап и следователно никоя държава членка няма да възпрепятства навлизането в третия етап“.

Договорът за Европейския съюз влиза в сила на 1.11.1993 г., като по отношение на Великобритания и Дания е договорена клауза „право на неучастие“ (дерогация) в третия етап на икономическия и паричен съюз – приемането на еврото.

В изпълнение на постигнатите с Договора за Европейския съюз договорености със започването на третия етап на европейския икономически и паричен съюз Валутнокурсовият механизъм (ERM) на Европейската парична система се замества от Валутнокурсов механизъм ІІ (Exchange Rate Mechanism – ERM II). Валутнокурсовият механизъм (или механизмът на обменния курс) свързва валутите на държавите членки, които не са приели еврото за своя официална валута, с еврото. Целта на този механизъм е да предпази общия пазар от „несъответствия в реалния обменен курс или от прекомерни колебания на номиналния обменен курс между еврото и другите валути на Съюза“, отчитайки задължението на държавите членки, които не са приели еврото за своя официална валута, по член 124 ДЕО да третират политиката си на обменния курс като въпрос от общ интерес при съблюдаване на основополагащите принципи на европейското обединение – на предоставената компетентност и на зачитане на националната идентичност. Механизмът функционира в съответствие с многостранно споразумение между Европейската централна банка и централните банки на държавите членки, които са извън еврозоната (сключено на 1.09.1998 г. между Европейската централна банка и централните банки на Дания, Гърция, Швеция и Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, ОВ, С 345/05, 13.11.1998 г., стр. 6). Участието във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM ІІ) е доброволно (т. 1.6 от Резолюция на Европейския съвет относно създаването на механизъм за валутен курс в третия етап на икономическия и паричен съюз, Амстердам, 16.06.1997 г., ОВ, С 236/03, 2.08.1997 г., стр. 5), като се очаква държавите членки извън еврозоната да се включат в него. Управителите на централните банки на държавите членки, които са извън еврозоната, участват, но нямат право на глас в осъществяването на механизма. Дания и Гърция се включват във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II), докато Швеция и Обединеното кралство остават извън него.

Конституционният съд обръща внимание, че за всички държави, които искат да се присъединят към Европейския съюз след влизане в сила на Договора за Европейския съюз (1.11.1993 г.), съгласието за участие в икономическия и паричен съюз, включително и за приемане на еврото като парична единица, е неотменимо предварително условие за започване на преговорите и за приемане в Съюза. Приемането на еврото се осъществява при изпълнение на установените в член 140, § 1 ДФЕС критерии, без за това да е определян предварително конкретен срок, и при спазване на установената в договора процедура и компетентност. Всяка от държавите, станала член на Европейския съюз след влизане в сила на Договора за Европейския съюз, при изпълнение на предвидените конвергентни критерии става член и на еврозоната, като за никоя от държавите това не е било обвързано с конкретна дата или срок от датата на членството. Така Австрия и Финландия стават членове на Европейския съюз през 1995 г. и на еврозоната през 1999 г., Словения, Кипър, Малта, Словакия, Естония, Латвия и Литва стават членове на Съюза през 2004 г. и съответно на еврозоната през 2007 г. (Словения), 2008 г. (Кипър и Малта), 2009 г. (Словакия), 2011 г. (Естония) и 2014 г. (Латвия). Хърватия става член на Съюза през 2013 г. и на еврозоната през 2023 г.

От държавите, които са станали членове на Съюза след 1993 г., не са членове на Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II) и следователно на еврозоната Швеция (от 1995 г.), Полша (от 2004 г.), Чехия (от 2004 г.), Унгария (от 2004 г.) и Румъния (от 2007 г.). Договорът за присъединяване на Швеция към Европейския съюз я обвързва с Договора за Европейския съюз, включително и със задължението да се присъедини към икономическия и паричен съюз, включващо и приемането на еврото. Към датата на приемане на еврото в Европейския съюз – 1.01.1999 г., Швеция се явява държава с дерогация по смисъла на член 122 и 123 ДЕО, тъй като към тази дата нейното законодателство, уреждащо дейността на националната й банка (най-старата действаща национална банка в света), не е синхронизирано със законодателството на Съюза. Наред с това към тази дата Швеция не се е включила във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II). Полша, Чехия, Унгария и Румъния към настоящия момент не са членове на Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II). Дания, която е член на Съюза от 1973 г., има договорена клауза „право на неучастие“ (държава с дерогация), член е на Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM ІІ), т.е. нейната национална валута поддържа фиксиран обменен курс с еврото, но не е член на еврозоната.

Обобщавайки, Конституционният съд подчертава, че от представените данни за развитието на паричния съюз е видно, че до момента, когато България започва преговори за приемане в Европейския съюз – 2000 г., приемането на еврото от държавите членки е резултат на дълъг повече от четири десетилетия процес, който нито е свързан за всички държави членки с конкретно определена дата, нито е функция от сбъдването на едно бъдещо сигурно събитие. Изграждането и утвърждаването на паричния съюз е резултат на постигнати от всяка държава членка в съответствие с нейните конкретни възможности предварително договорени от държавите членки условия, едновременно с единодушното съгласие на държавите членки, чиято парично единица е еврото.

България започва преговори за присъединяване към Европейския съюз през м. февруари 2000 г. Действащият към този момент Договор за Европейския съюз, както бе посочено, не допуска договаряне от държава – кандидат за член на Европейския съюз, на клауза „право на неучастие“. За всички държави – кандидати за членство в Европейския съюз, присъединяването към Съюза изисква „необратимо фиксиране на обменните курсове, което води до въвеждането на единна валута“ – член 4 (предходна номерация член 3а) ДЕО. В хода на преговорите за членство в Европейския съюз България в рамките на преговорната глава 11 „Икономически и валутен съюз“ декларира, „че от датата на присъединяването й към ЕС ще третира своята валутна политика като въпрос от общ интерес“, като „от датата на членството си“ „ще действа в съответствие с целта за приемане на еврото“, както и заявява „намерението си за прилагането на системата на паричния съвет като едностранен ангажимент в периода до приемането на страната за член на еврозоната“.

Към датата на започване на преговорите за присъединяване на България към Европейския съюз, както и към датата на присъединяването, в страната от 1997 г. е установен паричен съвет („валутен борд“) в съответствие с който официалният валутен курс на лева – паричната единица на България (чл. 24 от Закона за Българската народна банка; ЗБНБ), е определен към германската марка (чл. 29, ал. 1 ЗБНБ), в отношение 1 лев за 1 германска марка, като, когато законно платежно средство във Федерална република Германия стане общата валута на Европейския съюз, официалният валутен курс на лева към еврото се определя чрез умножаване на курса по ал. 1 по официалния курс, по който германската марка се е конвертирала към еврото. По силата на тази законова разпоредба от 1.01.1999 г. левът е официално обвързан с еврото при законово определен курс.

С влизането в сила на Договора за присъединяване съществуващото в правото на Съюза задължение за участие в паричния съюз е валидно установено и с оглед на това – обвързващо за България. Считано от 1.01.2007 г. България е член и на Европейската система на централните банки, но с оглед на член 18 от „Споразумението от 16 март 2006 г. между Европейската централна банка и националните централни банки на държавите членки извън Еурозоната за определяне на процедурите за работа на Механизма на обменните курсове в третия етап от Икономическия и паричен съюз“ (ОВ, С 73/08, 25.03.2006 г., стр. 21) няма право на участие в решенията на системата.

На 29.06.2018 г. министърът на финансите и управителят на Българската народна банка (писмо изх. № 91-00-181 на Министерството на финансите и изх. № БНБ-70010 на Българската народна банка) официално заявяват на Европейската централна банка, на министрите на финансите на държавите членки, чиято парична единица е еврото, на министъра на финансите и на управителя на централната банка на Дания, както и на Комисията, че България желае да стане член на Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II) в изпълнение на поетите от държавата ангажименти при присъединяването й към Европейския съюз. Това е действието, което България в съответствие с установеното в т. 1.6 от Резолюцията на Европейския съвет от 16.07.1997 г. осъществява доброволно по своя самостоятелна преценка относно момента, в който да бъде извършено. На 10.07.2020 г. България става член на Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II) при курс 1,95583 лева за евро – курс, съответен на установеното в чл. 29, ал. 1 и 2 ЗБНБ, а от 1.10.2020 г. България е член и на Европейския банков съюз – елемент на икономическия и паричен съюз (Решение (ЕС) 2020/105 на Европейската централна банка от 24 юни 2020 г. за установяване на тясно сътрудничество между Европейската централна банка и Българската народна банка, ОВ, L 2241, 13.07.2020 г., стр. 1).

Включването във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II) и спазването в нормални граници на отклонение, без да е осъществено девалвиране спрямо еврото в продължение на най-малко две години, е едно от установените в член 140, § 1 ДФЕС изисквания за преценка от компетентните субекти на изпълнението на конвергентните критерии. Това обаче не води автоматично до незабавно приемане на еврото, а е само предпоставка за осъществяване на предвидената в член 140 ДФЕС процедура на оценка.

Предвид изложеното Конституционният съд поддържа, че даденото от България в хода на присъединителния процес съгласие за участие в паричния съюз, включително и за приемането на еврото, е предварително и обвързващо държавата условие за членство в Европейския съюз. Чрез Договора за присъединяване – надлежно ратифициран от Народното събрание, България е поела валидно задължение за участие в паричния съюз. Изграждането на паричен съюз в рамките на Европейския съюз е подчинено не на определянето на конкретни дати за държавите членки с дерогация, а на изпълнението от тях на критерии, установени в първичното право на Съюза, което държавите членки чрез подписаните от тях договори са приели доброволно да изпълняват. Преценката за момента, когато държавата членка с дерогация се включва във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM II), е предоставена на държавата членка, но от нея се очаква да се присъедини към механизма. Преценката за момента, когато държава членка с дерогация е готова да приеме еврото, т.е. изпълнила е конвергентните критерии, установени в член 140, § 1 ДФЕС, се извършва не едностранно от националния парламент на държавата членка, а от Съвета на Европейския съюз по предложение на Комисията след консултация с Европейския парламент, след обсъждане в Европейския съвет и след препоръка, отправена от квалифицирано мнозинство от членовете на Съвета, представляващи държавите членки, чиято парична единица е еврото. Това означава, че българският парламент след доброволното включване на България във Валутнокурсовия механизъм ІІ (ERM ІІ) с едностранно свое действие не може да определи конкретна дата, до която няма да приема еврото, защото това би било пренаписване на установените в член 140 ДФЕС условия и ред за приемане на еврото, което е в несъответствие с правото на Европейския съюз и е конституционно недопустимо.

Конституционният съд намира, че предложението за произвеждане на национален референдум, съдържащо въпрос за определяне на конкретен срок, до който еврото няма да се приема като национална валута, не е„уточняване на съдържанието на елемент на международен договор“ чрез формата на пряко осъществяване на държавната власт, както твърди вносителят, което „не противоречи на същността на договора“, а е по същество пренаписване на условията в противоречие на установеното с ратифициран от Народното събрание договор. Поради това произвеждането на национален референдум като форма на осъществяване на държавната власт от суверена с поставения от инициативен комитет въпрос би било в нарушение на конституционните изисквания и по-конкретно на чл. 85, ал. 3 от Конституцията.

Предложението за произвеждане на национален референдум, съдържащо поставения от инициативен комитет въпрос, е в несъответствие и с чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Съгласно цитираната конституционна разпоредба България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз.

Конституционният съд в Решение № 7 от 2018 г. по к.д. № 7/2017 г. посочва разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията като „един от основополагащите принципи на установения конституционен ред“, който „отваря националната правна система за включването и действието“ на правото на Европейския съюз и „въвежда европейското измерение в дейността на държавата“. Приемането на тази конституционна разпоредба (Закон за изменение и допълнение на Конституцията – обн., ДВ, бр. 18 от 2005 г.) е мотивирано от разбирането, че „[и]зграждането на обединена Европа се разглежда като един напреднал, но все още незавършен интеграционен процес, чиято крайна цел е обхващането на всички европейски държави, които зачитат ценностите на Европейския съюз и поемат задължението да ги доразвиват“ (мотиви на проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията, внесен от народни представители, сигнатура № 454-01-137, приети от Временната комисия за обсъждане и подготовка на предложенията за промени в Конституцията). Този мотив се проектира в разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Основния закон – в израза „участва в изграждането и развитието на Европейския съюз“. Конституционният съд в цитираното по-горе решение подчертава, че конституционният законодател ясно разграничава „участието в изграждането и участието в развитието на Европейския съюз, отразявайки динамичния и непрекъснат характер на интеграционния процес“, както и че „участието в изграждането е свързано не само с акта на присъединяването на Република България към европейското обединение, а по-широко – с идеята за членството в Европейския съюз, а следователно със самото израстване на европейската конституционна архитектура, която протича на етапи“.

Участието на България в паричния съюз като неотменима част от изграждането и развитието на Европейския съюз (член 3, § 4 ДЕС) при поетите от държавата чрез подписаните договори условия е проявление именно на това разбиране на конституционния законодател за участие на България в изграждането и развитието на Европейския съюз, защото паричният съюз надгражда и развива постигнатото от държавите членки в европейската интеграция.

Конституционният съд не намира основание в настоящото производство да отстъпи от разбирането за същността и значението на чл. 4, ал. 3 от Конституцията в цитираното по-горе Решение № 7 от 2018 г. по к.д. № 7/2017 г. и подчертава, че функционирането на конституционно установените органи в съответствие с поетите с Договора за присъединяване задължения е конституционна повеля и тя трябва да бъде следвана при осъществяването на държавната власт, включително и когато това става пряко от суверена – обратното означава неизпълнение на конституционния ангажимент на държавата, така както повелява разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Основния закон.

Произвеждането на национален референдум по въпрос, който е извън обхвата на конституционно установената компетентност на Народното събрание, е и нарушение на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, съгласно който България като правова държава се управлява според Конституцията и законите на страната. Конституционният съд неизменно поддържа в своята практика, че принципът на правовата държава „освен всичко друго означава и това, че основите на правовия ред, заложени в Конституцията, важат в еднаква степен и за органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и за всички правни субекти“ (Решение № 22 от 1996 г. по к.д. № 24/1996 г.). Като носител и източник на държавна власт суверенният народ, когато осъществява пряко държавната власт, също е обвързан от фундаменталните конституционни принципи, обективиращи общата воля за конституционен ред, както приема съдът в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г. – „[к]онституционализмът е несъвместим с разбирането, че суверенът стои извън правото, което сам създава“, тъй като той „доброволно се поставя под действието на Основния закон“.

В заключение Конституционният съд намира за необходимо да припомни приетото в Решение № 9 от 2016 г. по к.д. № 8/2016 г., „че националният референдум по своята същност и действие е мощно средство за пряко упражняване на държавната власт от гражданите“ и това налага Народното събрание да упражнява правомощията си така, че „да не допусне народът да бъде подвеждан да участва в гласуване, за което изначално е ясно, че резултатът от националния референдум няма да произведе целените правни последици“, каквото би било налице в настоящия случай при приемане от Народното събрание на решение за произвеждане на референдум по направеното предложение на инициативен комитет, внесено в Народното събрание на 7.04.2023 г., рег. № ПГ-48-339-01-2.

Конституционният съд по изложените съображения приема, че искането за установяване на противоконституционност на Решение по Предложение за произвеждане на национален референдум, внесено от Инициативен комитет на 7 април 2023 г., с въпрос: „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, прието от Народното събрание на 7.07.2023 г., е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.

Въз основа на изложеното на основание чл. 13 и 19 от Закона за Конституционен съд и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията Конституционният съд

РЕШИ:

Отклонява искането на 49 народни представители от 49-ото Народно събрание за самостоятелно произнасяне за установяване на конституционосъобразност на въпроса „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, предмет на предложение за произвеждане на национален референдум, внесено в Народното събрание от Инициативен комитет на 7 април 2023 г., и прекратява производството в тази му част.

Отхвърля искането на 49 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение по Предложение за произвеждане на национален референдум, внесено от Инициативен комитет на 7 април 2023 г., с въпрос: „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, прието от Народното събрание на 7.07.2023 г. (ДВ, бр. 60 от 14.07.2023 г.).

Председател: Павлина Панова

ОСОБЕНО МНЕНИЕ

на съдия Янаки Стоилов по конституционно дело № 13 от 2023 г.

Особеното мнение е по втората част на диспозитива, с която Конституционният съд отхвърля искането на 49 народни представители от 49-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решение на Народното събрание от 7.07.2023 г. по Предложение за произвеждане на национален референдум, внесено от Инициативен комитет на 7 април 2023 г. в Народното събрание.

Разгледаното дело е от категорията на трудните. Трудността е в предмета на делото, в който юридическата страна на спора само условно може да се отдели от обществено-политическата, а неговото решаване зависи от правната квалификация според националната нормативна уредба – конституционна и законова – и според правото на Европейския съюз (ЕС). С оглед на обстоятелствата по делото и на приложимата правна уредба съдът е следвало да установи противоконституционност на решението, с което Народното събрание е отхвърлило предложението за произвеждане на национален референдум по въпроса „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“, въпреки известни неточности във формулировката на въпроса. Доводите за това се отнасят както до валидността на оспорения акт на Народното събрание, така и до неговата основателност.

Народното събрание в отговор на „искане“, направено от инициативен комитет, особено когато е достигнат изискуемият от закона по-висок праг за броя на участващите в подписката за национален референдум, трябва точно да прилага конституционните и законовите норми. Според този стандарт Конституционният съд е следвало да установи, че оспореното решение на Народното събрание, с което то отказва да приеме предложението за произвеждане на национален референдум, внесено от инициативен комитет и подкрепено с подписка от над 470 хиляди граждани (броят на признатите за редовни участници в подписката според служебната проверка), е прието в противоречие с Конституцията и със Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (Закона за прякото участие).

Всяко Народно събрание с приет от него правилник урежда организацията и дейността си, но това не изключва възможност такива разпоредби да се съдържат и в закон. В обсъждания случай правилото на чл. 13, ал. 5 от Закона за прякото участие е специално по отношение на общите правила за приемане на решения, съдържащи се в Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС). Това правило съгласно принципа lex specialis derogat legi generali има предимство пред общия ред, по който народните представители и парламентарните групи внасят проекти за актове на Народното събрание. Затова не споделям изложеното в мотивите на конституционното решение, че относимата към оспореното решение „нормативна уредба на реда за приемане на решението на Народното събрание по чл. 84, т. 5 от Конституцията разкрива определено несъответствие“. Народното събрание не е изправено пред неяснота, за да тълкува, или пред несъответствие, за да синхронизира правните разпоредби, а следва да ги прилага съобразно посочения принцип. Предписаният от Закона за прякото участие ред не изключва правото на народните представители по чл. 85, ал. 1 ПОДНС да правят предложения във връзка с искането за произвеждане на национален референдум, внесено от инициативен комитет, но основен е проектът на решение на водещата постоянна комисия, определена от председателя на Народното събрание. В противоречие с чл. 13, ал. 5 от Закона за прякото участие председателстващият заседанието на Народното събрание вместо проект на водещата комисия подлага на гласуване проекта за решение, внесен от народни представители.

В случая водеща е Комисията по правни въпроси. Тя въпреки заявеното намерение не е приела решение. В доклада на комисията е отразен резултатът от гласуването на нейните членове по предложението за произвеждане на национален референдум (7 са „за“, 8 – „против“, и 7 – „въздържал се“). Представен е текст, оформен като решение, но той не е гласуван и приет от комисията (този факт е отбелязан и в мотивите на решението на съда, който анализира представените от Народното събрание доказателства – стенограми от заседания). Посочените нарушения на Закона за прякото участие и на ПОДНС обаче нямат самостоятелно правно значение, защото се отнасят до актове на помощни органи (постоянни комисии) на Народното събрание, които подпомагат неговата дейност (чл. 79, ал. 2 от Конституцията).

Отбелязаните нередности са могли да бъдат отстранени в хода на обсъждането и гласуването по съответната точка от дневния ред на пленарното заседание на Народното събрание, но това не е било направено. Проследяването и анализът на дискусията и на гласуването, включително неговото оспорване и възраженията на вносителите на искането до Конституционния съд, дават възможност въпреки допуснатите отклонения от предписания от Закона за прякото участие ред да се установи каква е била волята на народните представители по искането за произвеждане на референдума. Тази воля обаче, особено при произнасяне по предложение за произвеждане на национален референдум, подкрепено с подписка от граждани, не трябва да се извежда чрез логически заключения от изказвания и гласувания на народните представители, като се пренебрегват конституционни разпоредби. Констатираният от съда проблем не се свежда до прецизността на решението на Народното събрание и до това как да се установят неговите мотиви. Същественият проблем е по отношение на валидността на решението.

В определени парламентарни производства, както е при гласуване на законопроекти и на процедурни предложения в Народното събрание, за да не се приеме един проект или предложение, е достатъчно той/то да не събере необходимия брой гласове. Обратно, за да се приеме валидно решение, задължително за всички адресати според чл. 86, ал. 2 от Конституцията, неговото съдържание трябва да е част от гласувания проект. Народното събрание приема законите и другите актове с мнозинство повече от половината от присъстващите народни представители (чл. 81, ал. 2 от Конституцията). Един от начините то да изразява своята воля е като приема решения с положително или с отрицателно съдържание (не приема, не подкрепя, не одобрява и т. н.). Народното събрание, за да отхвърли направено предложение, в случая за произвеждане на национален референдум, трябва да го направи изрично с гласуване на съдържанието на проекта на решение, т. е., за да стане той валидно решение, за него трябва да гласуват положително („за“) повече от половината от присъстващите народни представители.

В мотивите на решението по настоящото конституционно дело се твърди, че „оспореното решение на Народното събрание е идентично по своя смисъл – „не приема“, с решението, документирано в стенографския протокол от заседанието на Народното събрание на 7.07.2023 г., на което е прието“. Важно е да се подчертае, че установяване, разкриване на смисъл от определено действие не е равнозначно на идентичност на обнародвания акт с гласувания. Стенографският протокол от пленарното заседание на Народното събрание, проведено на 7.07.2023 г., показва, че председателстващият заседанието подлага на гласуване предложението на организаторите на референдума. То е за одобряване на предложението за произвеждане на национален референдум. При гласували 213 народни представители 68 са „за“, 99 – „против“, и 46 – „въздържал“ се (при първото гласуване), а при гласували 212 народни представители 68 са „за“, 98 – „против“, и 46 – „въздържал се“ (при прегласуването). Резултатът от гласуването показва единствено, че мнозинството от народните представители от 49-ото Народно събрание не е искало да допусне произвеждане на референдум със зададения въпрос и тази воля е изразена от председателстващия заседанието на Народното събрание. Трябва обаче да се прави разлика между самата политическа воля и предписаните от Конституцията действия, чрез които тя се превръща в юридически акт. Очевидно при получения резултат от гласуването липсва мнозинство, приело акт с обявеното и публикувано съдържание.

Обнародваното в „Държавен вестник“, бр. 60 от 14.07.2023 г., решение не е идентично с гласувания от народните представители проект в заседанието от 7.07.2023 г. Едно са гласували народните представители – „за“ или „против“ произвеждане на референдума, друго е подписаното от председателя на Народното събрание и обнародвано в „Държавен вестник“ съдържание на решението. Последното гласи: „Народното събрание…Не приема Предложението за произвеждане на национален референдум с въпрос „Съгласни ли сте българският лев да бъде единствена официална валута в България до 2043 година?“. Началото на формулировката на цитирания текст е дадена след проведеното от Народното събрание гласуване по проекта на вносителите на предложението за референдум в подписаното от неговия председател и изпратено за обнародване в „Държавен вестник“ решение, като са добавени правни основания, каквито липсват в текста, гласуван от Народното събрание. Освен това нито едно от позоваванията в допълнително включения текст на решението нямат характер на правно основание за неговото приемане: чл. 86, ал. 1 от Конституцията установява видовете актове, които Народното събрание приема; другата разпоредба – чл. 13, ал. 8 от Закона за прякото участие – определя начина и срока за приемане на решения на Народното събрание по предложение за произвеждане на национален референдум; третата разпоредба – чл. 10, ал. 1, т. 5 от същия закон – сочи субекта, който има право да сезира Народното събрание с предложение за произвеждане на национален референдум.

Изложените факти и доводи налагат извод, че Народното събрание не е приело валидно решение, защото императивната разпоредба на чл. 81, ал. 2 от Конституцията изисква мнозинство от участвалите в гласуването народни представители, за да има решение. Поради това оспореното пред съда решение на Народното събрание от 7.07.2023 г. е нищожно и не поражда правни последици.

По изложените съображения съдът не е трябвало да се ограничи с констатацията за правна непрецизност от страна на общонационалното представително учреждение при осъществяване на неговите правомощия, а да установи порока в решението на Народното събрание, който е повече от нарушение на хода на процедурата и поради това няма как да бъде отстранен. Следователно съдът не разполага с валиден юридически акт, върху чието съдържание да упражни контрол за съответствие с Конституцията. Той вместо да прекрати производството и да укаже необходимостта от произнасяне на Народното събрание с решение, прието в съответствие с Конституцията, е продължил производството и се е произнесъл по същество. Това налага да изразя мнение и по съществото на решението, което отхвърля искането, оспорващо решението на Народното събрание, с което то не приема предложението за произвеждане на национален референдум с поставения въпрос.

Произнасянето по процесния спор предполага преди всичко отговор на въпроса длъжно ли е Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум, ако са изпълнени изискванията на чл. 10, ал. 2 от Закона за прякото участие. Този отговор следва от ролята на пряката демокрация според конституционния законодател, от мотивите към проекта на Закона за прякото участие и от изказвания на народните представители от 40-ото Народно събрание, подкрепили неговото приемане.

Пряката и представителната демокрация според Конституцията са допълващи се и равностойни по своето правно значение, но решение, прието на национален референдум, има най-висока демократична легитимност. Конституционната уредба на пряката демокрация не съдържа правила относно нейния предмет и граници, а само закрепва правото на гражданите да участват в допитвания до народа и разпределя компетентността между Народното събрание и президента във връзка с произвеждане на национални референдуми. За сметка на това интензитетът й като основополагащ конституционен принцип е много силен – „Цялата държавна власт произтича от народа. Тя се осъществява от него непосредствено и чрез органите, предвидени в тази Конституция.“ (чл. 1, ал. 2 от Конституцията). В тези две изречения са прогласени принципът на народния суверенитет и производният от него принцип на демокрацията – пряка и представителна. Нито Конституцията, нито Законът за прякото участие определят въпроси, по които произвеждането на национален референдум е задължително.

Инициативата за реализация на пряката демокрация е предоставена алтернативно на определени от закона органи и на граждани, организирани в инициативен комитет. Във втората хипотеза има случаи, при които приемането на решение за произвеждане на национален референдум не бива да бъде поставяно изцяло в зависимост от одобрението на народните представители. В съответствие с този конституционен замисъл Законът за прякото участие гарантира възможност за предизвикване на национален и местен референдум, когато е направено предложение от инициативен комитет, подкрепено с подписка от достатъчен брой граждани. За приемане на решение за произвеждане на национален референдум е необходимо в подписката да участват не по-малко от 400 хиляди български граждани с избирателни права (чл. 10, ал. 2). Дори наличието на тази подкрепа „не означава, че Народното събрание е обвързано автоматично от отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум с поставения в него въпрос“. Основанието за това обаче не е чл. 1, ал. 3 от Конституцията, на която се позовава съдът. Тази разпоредба е неотносима към обсъждания въпрос, защото само в резултат на волята на гражданите, участвали в референдума (национален или местен), може да се стигне до резултат, обвързващ представителните органи, по чието решение той е произведен. Сферите и пределите на пряката демокрация могат да се ограничават само с оглед на други също толкова важни конституционни принципи (зачитане на основни права на гражданите, разделение на властите, правова държава) и в съответствие със Закона за прякото участие, но не и в зависимост от отношението на народните представители към поставен от инициативен комитет въпрос, събрал с подписка от граждани достатъчна подкрепа според същия закон.

Друго законово изискване е поставеният за решаване въпрос да не противоречи на ограниченията по чл. 9, ал. 2, 3 и 4 от Закона за прякото участие. В случая няма спор, че въпросът в искането за национален референдум не попада в обхвата на чл. 9, ал. 2 и 3. При спазване на Конституцията и при предвидените в закона условия на правото на гражданите, подкрепили искането за произвеждане на референдум, кореспондира задължението на Народното събрание да приеме решение за неговото произвеждане. Парламентът подобно на действията на административен орган в условията на обвързана компетентност е длъжен да провери дали са зачетени конституционните принципи и изискванията на Закона за прякото участие, но не и целесъобразността на направеното предложение. Да се предостави свобода на преценка на Народното събрание в обсъжданата хипотеза би означавало връщане към модела на допитване до народа, предшестващ приемането на сегашната Конституция и специално на чл. 42, ал. 1 от нея, т. е. референдум да е възможен само тогава, когато властта в лицето на Народното събрание е съгласна да допусне гражданите пряко да решат въпрос от неговата компетентност. Изпълнението на коментираното задължение на Народното събрание гарантира предвидената от закона възможност за произвеждане на референдум (национален или местен), а гражданите, участващи в него, отговаряйки на поставения въпрос, да определят съответните последици. Следователно при зачитане на водещите конституционни принципи и в съответствие със Закона за прякото участие Народното събрание трябва да приеме решение за произвеждане на национален референдум по предложение на инициативен комитет, подкрепено с подписка от поне 400 хиляди граждани с избирателни права.

Най-дискусионен и централен за изхода на настоящото производство е въпросът дали приемането на решение за произвеждане на национален референдум с поставения от инициативния комитет въпрос не противоречи на задължения на Република България, произтичащи от членството й в Европейския съюз, включително от Акта относно условията на присъединяване, както и на ограничението по чл. 9, ал. 4 от Закона за прякото участие. Оттук следват още конкретни въпроси: дали изпълнението от една държава от ЕС на критериите за приемане в еврозоната е необходимо и достатъчно условие за това; може ли Република България да определя срок на присъединяването си към еврозоната и накрая какви са правните последици по отношение на Република България и на ЕС от прието на национален референдум решение по въпрос, свързан с въвеждане на еврото като единствена валута.

Съгласно чл. 4, ал. 3 от Конституцията Република България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз. Освен това чл. 9, ал. 4 от Закона за прякото участие ограничава времето за произвеждане на референдум по въпроси, уредени в сключени от Република България международни договори – до тяхната ратификация. С присъединяването си към Европейския съюз Република България се ангажира с постигане на целите на икономическия и паричен съюз и се задължава да въведе еврото като единствена валута. Участието на Република България в изграждането и развитието на ЕС обаче не й отнема възможностите, стига да има необходимата воля и да не нарушава правото на Съюза, да го прави по начин, който съответства на нейните национални интереси.

Не споделям изразеното в мотивите на решението на съда тясно разбиране за компетентността на Народното събрание по смисъла на чл. 9, ал. 1 от Закона за прякото участие. Дори след ратификацията на договора за членството на Република България в ЕС Народното събрание остава сред органите, които разполагат с правомощия във връзка с това членство. Това че България с присъединяването си към ЕС е поела редица задължения, които не може едностранно да променя по силата на чл. 85, ал. 3 от Конституцията, не означава „обезправяване“ нито на Народното събрание, нито на българските граждани да приемат актове, адресирани към държавните институции. Нещо повече, актуалната практика на Конституционния съд разпростира компетентността на Народното събрание върху поне толкова специализирани въпроси като този, който е предмет на настоящото дело (последно Определение № 6 от 11.05.2023 г. по к. д. № 3/2023 г.). Разликата в пределите на компетентността на Народното събрание, когато приема актове по въпроси, отнасящи се до членството на Република България в ЕС, е, че в повечето случаи то не е в състояние самостоятелно и изцяло да постигне резултата, вложен в отговора на въпроса от националния референдум, но дължи определени действия съобразно изразената на референдума воля от българските граждани.

Необходимо е също да се внесе яснота дали евентуалното произвеждане на референдум по въпрос, свързан с членството на Република България в еврозоната, не би влязло в противоречие с принципа на лоялното сътрудничество – чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Съгласно тази разпоредба Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане трябва да се подпомагат с оглед изпълнение на задачите, произтичащи от договорите, но задължението за сътрудничество в правото на Съюза не урежда вертикалното и хоризонталното разпределение на компетенциите, а само упражняването на тези компетенции. Решаващият критерий в това отношение е дали действията на държавите членки могат да възпрепятстват или затрудняват действията на Съюза като цяло.

Член3, §4 ДЕС предвижда, че Съюзът установява икономически и паричен съюз, чиято парична единица е еврото. В Договора за присъединяване на Република България и Румъния към ЕС е предвидена дерогация по отношение на приемането им в еврозоната – докато се постигнат определените за това критерии. Въвеждането на еврото с дерогация има характер на условие (модалитет). Тази дерогация предполага, че държавата се стреми да изпълни определените правни и икономически критерии, за да се присъедини към еврозоната. Съгласно чл. 131 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) държавите членки са длъжни да осигурят съответствие на националното законодателство с правото на ЕС. Икономическите критерии се съдържат в чл. 140, §1ДФЕС и са конкретизирани в критериите за конвергенция, посочени в Протокол № 13 (ниво на държавния дълг, процент на бюджетния дефицит, процент на допустимо превишение на инфлацията спрямо тази в еврозоната и др.). На тази основа Комисията на ЕС в своите периодични доклади анализира паричната и икономическата политика, за да прецени постигнатия напредък на държава, на която предстои присъединяване към еврозоната. Решаващо значение за приключване на този процес освен становището на Комисията има решението на Съвета на ЕС в състав на държавите от еврозоната, както и съгласието на самите държави членки на еврозоната.

Изпълнението на нормативно установените количествени изисквания обаче не е достатъчно, за да възникнат съответните им последици. Практиката на ЕС сочи, че на държава кандидат, дори когато е изпълнила определените изисквания, не е гарантирано присъединяване в съответния формат на ЕС (скорошното решение за включване на Република България в шенгенското пространство по въздушните и морските граници, но не и по сухоземните е красноречив пример). Вярно е и обратното – държавата може да не отговаря на всички критерии и въпреки това да бъде приета (неотдавнашното приемане на Хърватия в еврозоната, макар и под условие, защото инфлацията там превишава максимално допустимата). Дадените примери потвърждават, че нормативно установените критерии не се прилагат изолирано от политическите съображения, а едните и другите в цялост определят крайното решение. При тези обстоятелства и съгласно принципа на реципрочност може да се твърди, че държавите, на които предстои приемане в еврозоната, също разполагат с възможност да определят темпото на присъединяването си към нея. Такава гъвкавост позволява както на институциите на ЕС, така и на държавите от Съюза, без да пренебрегват съюзния правен ред, да съобразяват множество фактори и тяхната тежест в различните измерения на европейската интеграция.

Съгласен съм с написаното в мотивите на конституционното решение, че „изграждането и утвърждаването на паричния съюз е резултат от постигнати от всяка държава членка, в съответствие с нейните конкретни възможности (бих допълнил – и преценка), предварително договорени от държавите членки условия…“. От икономическа гледна точка обаче включването на една държава в даден паричен съюз не винаги способства за повишаване на нейния икономически капацитет и за намаляване на социално-икономическите неравенства, т. е. наличието на обща парична единица невинаги стимулира, а още по-малко гарантира реално икономическо сближаване и развитие. Поради това юридическите решения трябва да се съобразяват с потребностите на икономическото развитие, а инструментите на паричната политика и критериите за членство в еврозоната да се разглеждат не изолирано, а във връзка с икономическите и социалните цели, които си поставят ЕС и включените в него държави. Аргументи за такова разбиране дава чл. 3, § 3 ДЕС, според който Съюзът насърчава икономическото и социалното сближаване между държавите членки. Това разбиране дава възможност на всяка държава, на която предстои да стане член на еврозоната, да преценява конкретните стъпки и темпа на присъединяване към нея, като отчита различни икономически, социални и други фактори в този процес. Потвърждение на този извод са държавите, станали членове на ЕС след 2004 г., сред които е Република България. Тогава участието в икономическия и паричен съюз, включително приемането на еврото като обща парична единица, вече е задължително. Впоследствие едни от тези държави – Словакия, Кипър, Малта, Словения, Естония и др., са станали членове на еврозоната, а други – Полша, Румъния, Унгария и Чехия – не. Ако дадена държава не може да съобразява времето на своето присъединяване към еврозоната, това на практика би означавало да се допусне възможност, ако тя иска да забави този процес, да поддържа един или повече от финансовите си показатели над определените нива.

В случая с Република България присъединяването й към еврозоната фактически е започнало още с обвързването на курса на лева към еврото. Инициативата за произвеждане на национален референдум се поставя на дневен ред след приемане на решения и действия на национално и на европейско ниво за присъединяване към еврозоната. В резултат на искане от Република България и по решение на компетентните европейски институции и на държавите от еврозоната от 10.07.2020 г. тя е включена във Валутнокурсовия механизъм (Exchange Rate Mechanism – ЕRМ II), в чакалнята на еврозоната, образно казано, т. е. България е на финалния етап, предшестващ влизането в еврозоната с определен курс за замяна на лева с еврото. Произвеждането на референдум в момент, когато техническата подготовка за въвеждане на еврото вече е започнала, би усложнило значително отношенията на Република България с институциите на ЕС, защото след като държавата участва във валутнокурсовия механизъм, преценката дали тя изпълнява конвергентните критерии съгласно чл. 140, § 1 ДФЕС и кога да бъде приета в еврозоната зависи от европейските институции и от държавите членки, чиято парична единица е еврото. Въпреки това Република България на практика не е лишена от възможност да заявява и аргументира свои позиции по хода на процеса – с оглед на неговото ускоряване или забавяне, макар тези позиции сами по себе си да не са юридически обвързващи европейските институции и държавите от еврозоната.

Проблем във формулировката на въпроса за референдума е отдалечаването на момента на присъединяване към еврозоната за срок от около две десетилетия. Това може да предизвика обосновано възражение, че Република България се отклонява от изпълнение на договорно поет ангажимент. Трябва обаче да се вземе предвид, че правилата на демокрацията предполагат, че ако едно решение е прието на референдум, неговата промяна също трябва да стане с референдум. Според чл. 23, ал. 2 от Закона за прякото участие, ако въпросът, поставен на референдум, не получи необходимата подкрепа, по него не може да бъде отново провеждан референдум, преди да са изтекли поне две години от датата на предишния. Обратната хипотеза – ако на референдум е прието решение, може ли отново да се произведе референдум по същия или по подобен въпрос, не е законово уредена. Тази празнота може да се преодолее по аналогия на закона, като се приеме, че след изтичане на поне две години въпросът може да бъде поставен за пререшаване чрез национален референдум. Така гражданите на евентуален последващ референдум могат да съкратят срока за присъединяване към еврозоната или той изцяло да отпадне.

От гледна точка на правната сила на резултата от референдума по отношение на държавните и местните органи той е решаващ, т. е. задължителен или консултативен (препоръчителен). Решението на националния референдум е задължително по смисъла на чл. 23, ал. 1 от Закона за прякото участие, ако в него са участвали необходимият брой избиратели и мнозинството от участвалите са дали положителен отговор на въпроса. Това следва от чл. 9, ал. 6, изречение първо на същия закон – решението, прието с национален референдум, не подлежи на последващо одобрение от Народното събрание. В интеграционния правопорядък, формиран от вътрешното за държавите право и от това на ЕС, задължителността на решението, прието на национален референдум, се отнася до националните институции, които обаче трябва да съобразяват своите правни актове и действия и със съюзното право. Поради това решение по поставения в разглежданото предложение въпрос, прието на национален референдум, не обвързва институциите на ЕС, защото те не се ръководят от националното законодателство, а от актовете на Съюза, включително от договорите между Съюза и държавите членки. Член 85, ал. 3 от Конституцията задължава Република България да се съобразява с реда за изменение на международните договори. Но от произвеждането на национален референдум по поставения в предложението на инициативния комитет въпрос съдът не би следвало a prioriда прави извод, че така България едностранно би променила условията на своето членство в ЕС.

Необходимо е също да се отчита, че решенията, приети с референдум, обикновено не са от категорията на т. нар. самоизпълними актове. Затова законът предвижда, че Народното събрание приема акт, когато това е необходимо за изпълнение на решението (чл. 9, ал. 6, изречение второ от Закона за прякото участие). Така волята на българските граждани, определила резултата от националния референдум, може да накара компетентните държавни институции в комуникацията с институциите на ЕС и с държавите членки в хода на присъединяване към еврозоната да се стремят да постигнат най-доброто както за Република България, така и за ЕС. Резултатът от такъв референдум би потвърдил провежданата от българските държавни институции политика или евентуално би послужил за нейната промяна във взаимодействие с европейските институции и с използване на наличните правни инструменти.

По изложените съображения, като отчитам сложността на проблема и доводите на съда, не приемам неговото заключение, че произвеждането на национален референдум, на който българските граждани да се произнесат по поставения от инициативния комитет въпрос, е в несъответствие с чл. 4, ал. 3 от Конституцията, а оттам и с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Както учредените власти, включително Народното събрание, така и самите граждани могат и трябва да упражняват демокрацията съобразно принципа на правовата държава, но когато Конституционният съд се позовава на този принцип, следва да се ръководи от един и същ стандарт, като преценява контролираните актове за формално и съдържателно съответствие с Конституцията. Правовата държава има формална и „материална“ страна. Няма как, ако не е зачетена първата, да се претендира за защита на втората. Формалните черти на правовата държава са отчетливо определени като юридически категории за разлика от т. нар. материални, които макар и конституционно прогласени често се конкурират като различни ценностни съждения. При паралел между двете страни на правовата държава прави впечатление, че в преценката за валидност на решението на Народното събрание по предложението за произвеждане на национален референдум съдът е проявил занижена взискателност в сравнение със съдържателната преценка, направена по отношение на предложението за референдум на инициативния комитет.

Принципите на демокрацията и на правовата държава са с най-висок ранг в конституционното устройство на Република България, поради което тяхното зачитане и действие трябва да се съчетават в максимално възможната степен. Националният референдум като израз на пряката демокрация осигурява решаващо участие на народа в държавната власт не само при избора на негови представители в Народното събрание, а и при приемане на решения по важни за гражданите и за държавата въпроси. Определянето на времето на присъединяване на Република България към еврозоната е именно такъв въпрос, защото той засяга всеки български гражданин и всички юридически лица, регистрирани по българското законодателство. Освен това пререшаването на въпроса за включването в еврозоната е почти невъзможно и обвързва българската държава за години и дори за десетилетия напред. Именно по такива въпроси, особено когато мненията в обществото са разделени, произвеждането на национален референдум е необходимо или поне желателно. Преграждането на пътя към пряко участие на гражданите в решаването на въпроси с такава важност води до разколебаване на тяхното доверие към държавните институции и към ЕС.

В преамбюла на Конституцията на Република България народните представители от VII ВНС са прогласили своята решимост да създадат демократична, правова и социална държава, а в чл. 1, ал. 2, изр. второ те са предписали, че държавната власт се осъществява от народа непосредствено и от органите, предвидени в Конституцията. След като по въпрос, свързан със замяната на един от символите на държавността – националната валута с общата европейска валута – националната представителна институция е отказала произвеждане на референдум, трябва да се запита има ли въобще важни за националната съдба на България въпроси, по които такъв би се допуснал. Отказът на Народното събрание да приеме решение за произвеждане на национален референдум по въпроса кога да се въведе еврото като единствена валута в Република България, предложен от инициативен комитет и подкрепен от стотици хиляди български граждани с избирателни права, противоречи на принципа на демокрацията, прокламиран в чл. 1, ал. 2 от Конституцията.

Конституционен съдия: Янаки Стоилов

СТАНОВИЩЕ

на съдия Атанас Семов по конституционно дело № 13 от 2023 г.

на основание чл. 32, ал. 5 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд

Представям това становище, тъй като не споделям част от мотивите на настоящото решение на Конституционния съд (КС).

Предмет на делото е установяване на противоконституционност на решение на Народното събрание (НС) относно предложение за произвеждане на национален референдум.

„Условията, организацията и редът за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местната власт“ са уредени в специален закон – Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и честното самоуправление (обн., ДВ, бр. 44 от 12.06.2009 г.;посл. изм., бр. 15от 22.02.2022 г., ЗПУГ). Този закон заменя изцяло действалия преди това и в значителна степен отклоняващ се от духа и буквата на Конституцията Закон за допитване до народа¹ – и в много по-голяма степен отразява смисъла и уплътнява базовото принципно значение и регулативния потенциал на разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Конституцията. Въпреки това имам някои резерви относно съобразеността с Конституцията на някои негови разпоредби, които ще изразя нататък.

І. Относно наличието на валиден акт на Народното събрание

Правната норма е единство на воля и форма. В настоящото решение на КС ясно се посочва, че „в своята практика Конституционният съд утвърждава разбирането, че принципът на правовата държава задължава всички държавни органи, и на първо място Народното събрание, което е ядрото на държавната власт, в дейността си да спазват Конституцията и законите, а по отношение на парламента да спазва включително и собствения му правилник“.

Конституцията предвижда в чл. 42, ал. 2, че „организацията и редът за произвеждане на /…/ референдуми се определят със закон“. Следователно приложим е именно и само предвиденият в специалния закон (ЗПУГ) ред. НС е обвързано от този ред, докато съответната законова разпоредба действа.

Този ред определя, че решение на НС по предложение за произвеждане на референдум се приема от НС само по представен от водещата парламентарна комисия проект за такова решение (чл. 13, ал. 5 от ЗПУГ), а не по „предложението на инициаторите“. Ако общият ред – уреден в ПОДНС, макар и на основата на чл. 73 от КРБ – позволява на всеки народен представител да предлага и проект на решение с такъв предмет (чл. 85, ал. 1 ПОДНС), какво е правното значение – и по-общо изобщо смисълът – на специалната разпоредба на чл. 13, ал. 5 от ЗПУГ?

В конкретния случай е спорно дали такъв проект на решение е приет от водещата комисия – на нейно заседание е обсъдено и гласувано „предложението“ (с неговия въпрос), а не проект на решение. Поради непостигане в комисията на мнозинство за одобрение на предложението за произвеждане на референдум се изготвя доклад, съдържащ проект на решение за отхвърляне на предложението, по какъвто в комисията не е провеждано гласуване. Да се приеме гласуването против едно решение като приемане на друго решение с обратен смисъл ми изглежда твърде произволно.

В дневния ред на НС е включена точка „Предложение за произвеждане на национален референдум с въпрос…“. Самото предложение е направено от трима народни представители (по общия ред на ПОДНС), а не от водещата комисия (както предвижда специалният ред по ЗПУГ)².

______________

¹ При обсъждането на проекта на закона в НС се посочва: „Няма никаква конкуренция между формите на пряката и представителната демокрация в момента в България. Не някаква, никаква! Забележете, основният закон, Конституцията, регламентира дейността на функционирането изцяло и само на органите на представителната демокрация. Има една-единствена думичка – че въпросите за референдума се решават със закон. И нищо друго. Не става въпрос за конкуренция. Това не съществува като форма на управление в държавата, няма го, то няма проявна форма до момента. И ние се стремим да създадем възможността това нещо да се прояви и тогава ще мислим дали ще се конкурира или няма да се конкурира.“ – стенограмата на 457-о заседание на НС, 4.02.2009 г.

² В настоящото решение на КС се посочва ясно, че „…други легислатури (41-вото и 43-ото Народно събрание) при произнасяне по отправено до тях предложение за произвеждане на национален референдум, са се произнесли по проект за решение на водещата комисия“.

В заседанието на НС е представен докладът на водещата комисия със съдържащия се в него „проект на решение на НС“. Цялото проведено обсъждане в НС е посветено единствено на „предложението“ (и съдържащия се в него въпрос за национален референдум), но не и проект на решение за отхвърляне на внесеното в НС с подписка предложение.

В края на заседанието председателстващият прави уточнение, „с което чрез максимално опростяване на изказа е дефинирал предмета на гласуване“ (както се посочва в настоящото решение на КС): „гласуваме предложението на „Възраждане“, на организаторите на референдума“ – очевидно не на проект на решение, вкл. не на представения от водещата комисия проект с отрицателен диспозитив. И дори е уточнено: „който гласува „за“, ще гласува за провеждане на референдума…“.

За мен това не е „непрецизен изказ“, както приема съдът. Това е приемане на решение чрез гласуване против друг предложен акт. Несъмнено е, че „волята на народните представители е нееднозначно изразена“ (против произвеждане на референдум с предложения въпрос). Проблемът е в това дали тази воля е обективирана във валиден правен акт – такъв, който е получил мнозинство „за“ от гласуващите народни представители. Народните представители гласуват не по внесения от комисията проект на решение, а по текст, предложен от председателстващия заседанието, различен от проекта на комисията и в общи части съответстващ на предмета на предложението от група народни представители, по което се провежда обсъждане...

В чл. 13, ал. 7 от ЗПУГ ясно се посочва: „Проектът за решение одобрява предложението за произвеждане на референдум с въпроса или въпросите, по които трябва да се проведе гласуването, или мотивирано отхвърля предложението.“ Проект на решение, което мотивирано отхвърля предложението, не е представян, обсъждан, гласуван и приет. Въпреки възможните езикови аргументи, в правото „не приемам“ едно предложение няма как да означава „приемам обратното“… И като се има предвид, че „данните от стенографския протокол… показват, че след проведеното гласуване председателстващият е обявил, че „предложението не е прието“ (както коректно е посочено в настоящото решение на КС). Намирам за озадачаващо как „неприемането на едно предложение“ може да е равностойно на „приемане на решение“, било то и с обратен смисъл. При обсъждане в НС на проект на закон гласуването против една предложена разпоредба не се приема за гласуване за (и още повече за „приемане“ на) разпоредба с обратния смисъл, каквато при това не е предложена…

И неизбежно след това обнародваното в ДВ решение на Народното събрание, е… „идентично по своя смисъл“ с решението, документирано в стенографския протокол от заседанието на НС (по израза в настоящото решение на КС).

Накрая, в обнародваното решение са посочени разпоредбите, които очертават компетентността на НС, но нито една, на която се основава отрицателният му диспозитив – порок на предложението, респ. основание за противоконституционност и/или противозаконност, поради което НС го отхвърля. Не е посочена дори спорната разпоредба на чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ (относно ратифицираните международни договори), на която изрично или имплицитно се позовават повечето от изказванията при обсъждането в НС.

В обобщение, приемам, че в конкретния случай волята на народните представители е налице, тя е ясна и не е „подменена“ (както се твърди в искането) – и до такова заключение достига КС в настоящото решение. Както и че не подлежи на политическо съмнение какъв би бил резултатът от гласуването в НС по един адекватен и валидно внесен („както са подходили други легислатури“) проект на решение за отхвърляне на предложението за произвеждане на референдум. Смятам обаче, че дори да приеме (в знак на толерантност към „ядрото на държавната власт“) наличие на валиден акт на НС, конституционната юрисдикция трябваше да даде много ясен знак за недопустимост на подобно пренебрегване на съществени изисквания към реда за приемане на акт на законодателния орган,за каквато изрази като „непрецизност“ не са достатъчни. Още повече като се има предвид, че в същото решение по друг въпрос Съдът посочва достатъчно категорично: „задължение на Народното събрание е да синхронизира действащите закони и процедурните правила в правилника си, така че да не се поражда неяснота относно реда, по който представителното учреждение приема своите решения“.

ІІ. Относно народния суверенитет

1. Смятам за водещи за предмета на настоящото дело – и за съществения смисъл на решението на КС извън преценката относно конкретния оспорен акт на парламента – разпоредбите на чл. 1 от Конституцията (КРБ), които следва да бъдат разглеждани във взаимовръзка и в светлината на изградения демократичен политически режим.

Първата разпоредба (ал. 1) определя фòрмата на държавата: република с парламентарно управление. Нюансите по отношение на разбирането за „парламентарна република“ са известни и не са определящи за разглежданата проблематика.

Втората разпоредба (ал. 2, изр. първо) прогласява принципа на народния суверенитет: цялата власт произтича от народа.

Третата разпоредба (ал. 2, изр. второ) доразвива принципа на суверенитета по относително специфичен за Република България начин. Тя предвижда две ясно отграничени основни форми на осъществяване на държавната власт (а именно начинът на осъществяване на държавната власт е ядрото на народния суверенитет): непосредствено от суверена (народа) и опосредено („чрез“, не от, предвидените в Конституцията органи, несъмнено на първо място – националното представително учреждение, Народното събрание). Поради това дори да е безспорно, че народното представителство (в НС) е легитимно да изразява волята на (да представлява) суверена, не смятам, че може да се отстоява нито разбиране, че то/той е суверенът, нито че осъществяването на властта от представителите на суверена е „непосредствено осъществяване“ от суверена.

Четвъртата разпоредба (ал. 3) може да се разглежда като конституционна гаранция за народния суверенитет. Според мен разпоредбите на ал. 2 и 3 прогласяват и гарантират действително народовластие, с което ясно изразяват въплътената в Конституцията от 1991 г. воля за пълно прекратяване/ликвидиране на политическия модел на съществувалата преди това тоталитарна държава³.

_________________

³ Аналогично напр. Конституцията на ФРГ е единствената в света, която прогласява достойнството на човека в своята първа разпоредба – като елемент от прогласяването на принципно различните начала на новия конституционен ред в изначално отричане на предходния. И тази отразена в чл. 1 от Основния закон воля на германския народ, прочетена именно в исторически контекст!, бе установена и зачетена и от Съда на ЕС като израз на „националната конституционна идентичност“ на Германия (CJCE, Omega, C-36/02).

2. Българският конституционен модел не достига до познато в други европейски държави (напр. Швейцария) ефективно постоянно народовластие чрез провеждане на множество референдуми по много широк кръг управленски въпроси. Той обаче съдържа правно основание за ефективно пряко осъществяване на властта от народа. Степента на интензивност на прякото упражняване на властта от народа зависи единствено от инициативността на субектите, които имат право да предизвикат произвеждане на референдум (сред които и група граждани). Позволявам си да смятам обаче референдумната демокрация за най-висша/чиста форма на демокрация, макар това да не е възприето в някои несъмнено демократични държави (напр. Федерална република Германия). „Единната и неделима учредителна власт на нацията обгръща в себе си основанията на всички други „власти“ и на всякакви възможни „разделения на властите“. По такъв начин самото разделение на властите, което се явява основен организационен принцип на модерната държавност, не е нищо друго, освен изява in pluralis на тази единна и неделима учредителна власт. /…/ Нацията може да упражнява своята учредителна власт по различен начин, тъй като не съставлява организиран в някаква завършена форма субект на политическо решение: „по какъвто и начин нацията да желае нещо, достатъчно е, че тя го желае“. При това учредителната власт на нацията не се изчерпва в резултата на нейното еднократно упражняване“⁴. Това разбиране не е несъвместимо с разбирането за „самоограничаване“ на суверена в рамките на Конституцията – но и не позволява неговото абсолютизиране.

ІІІ. Относно прякото осъществяване на държавната власт от суверена

1. За централна за предмета на разглежданото дело приемам именно разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ, предвиждаща (в езикова и смислова връзка с първото изречение), че „цялата държавна власт се осъществява от народа непосредствено“ и чрез предвидените в Конституцията органи. Смятам за несъмнено, че както езиковото, така и телеологичното тълкуване на разпоредбите на чл. 1, ал. 2, първо и второ изречение налагат разбиране за смислова и регулаторна свъзраност. Местоимението „тя“ във второто изречение несъмнено се отнася за „цялата държавна власт“ (без да е възможно каквото и да било отделяне/пренебрегване на прилагателното „цялата“), както „него“ несъмнено се отнася единствено и само за „народа“, и то именно в смисъла му на суверен (от когото „произтича“ и който „осъществява“ цялата държавна власт – непосредствено или чрез предвидените в Конституцията органи, на практика и от непредвидени в нея, но създадени на основата на изградения в нея властови механизъм, органи). Нормата (всъщност принципът на народовластие, осъществявано пряко или представително), закрепена във второто изречение на ал. 2, е невъзможна без смисловата основа на първото изречение (определящо кой и какво „осъществява“).

Несъмнено трябва да се отчита, че предвиденото непосредствено осъществяване на държавната власт от народа не е характерно за голяма част от европейските конституции⁵, но и че в никакъв случай не е и уникално. Повечето европейски конституции не съдържат такава разпоредба, но подобни има във Френската конституция („Принципът на републиката е: управление на народа, от народа и за народа“ – чл. 2, ал. 5; „Националният суверенитет принадлежи на народа и се упражнява от неговите представители и чрез референдум“ – чл. 3, ал. 1), в Италианската конституция („Суверенитетът принадлежи на народа и се упражнява от народа във формите и границите, определи от Конституцията“ – чл. 1), в Хърватската конституция („Народът осъществява властта чрез избиране на представители и чрез пряко приемане на решения“, direct decision-making – чл. 1) и др.

Разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ е специфична и може да се разглежда като съществен елемент от българската конституционна специфика (идентичност).Но тя е факт – и нейното пренебрегване, още повече нарушаване, по каквито и да било съображения, е несъвместимо с всяка идея за върховенство на Конституцията. В този смисъл именно принципът на правовата държава, въплътен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, и в частност едното негово измерение – принципът на правна сигурност – не търпи произволно ограничаване на предметния обхват или регулативния потенциал на чл. 1, ал. 2 от КРБ.

В реализация на основополагащия за демократичната държавност принцип на народния суверенитет в тази разпоредба е въплътено разбирането, че суверенът (народът) може да се произнася относно (и то именно в смисъл на „да решава“, не просто да изразява мнение, с оглед на което после друг – бил той и парламентът – да решава) конкретни управленски въпроси (по отношение на „националните референдуми“ чл. 9, ал. 1 от ЗПУГ въвежда уточнението „по въпроси с национално значение“⁶). В настоящото решение на КС се потвърждава еднозначно: „конституционният законодател е установил две основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг – пряко и представително (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), които взаимно се допълват и укрепват стабилността на модерната демократична държава. И двете форми на осъществяване на държавната власт в конституционната демокрация се основават на върховенството на правото, чието най-ярко проявление е върховенството на основния закон на държавата, какъвто е и действащата българска Конституция.“

___________________

⁴ Георги Близнашки, Върху историята и теорията на учредителната власт, „Юридически свят“, бр. 1/2021, стр. 37, спец. стр. 39 – 40.

⁵ В Австрия, Белгия, в голяма степен Германия, Испания, Унгария и др. възможност за провеждане на национални референдуми или не е предвидена, или е ограничена от преценката на парламента и/или друг държавен орган. В тези държави не е предвидена възможност определен брой граждани чрез подписка да наложат свикване на референдум – но е предвидена възможност гражданите, чрез събиране на определен брой подписи, да задължат съответния държавен орган (парламента, в някои случаи държавния глава) да се произнесе.

⁶ На второто ограничително уточнение „въпроси от компетентността на НС“ ще се спра нататък.

2.Прогласеното в чл. 1, ал. 2, изр. второ изначално правомощие на суверена сам и непосредствено да осъществява цялата държавна власт естествено включва и гарантирана възможност той сам да предизвика свое произнасяне по управленски въпроси – чрез съответната форма на осъществяване на властта, по „въпроси с национално значение“ – чрез национален референдум. Затова напълно споделям и изразеното в решението на КС разбиране за „равностойност“ („равностоен конституционен ранг“) на двете форми на осъществяване на държавната власт – пряко и представително – както и че те „взаимно се допълват и укрепват стабилността на модерната демократична държава“, тъй като се „основават на върховенството на правото“.

Поради изложеното смятам обаче за напълно несъвместимо с духа на Конституцията всяко разбиране за референдума като „вид допитване до народа“, извадено от същностния му смисъл на „решаване от народа“ и натоварено (вкл. езиково) с разбиране за ограничена социологическа, евентуално политико-консултативна, функция на инструмента на прякото народовластие. Вярно е, че чл. 42, ал. 1 от КРБ използва израза „допитвания до народа“, но именно в същия смисъл като израза в ал. 2 „референдуми“ – а двете заедно в смисъла на чл. 1 „осъществява пряко държавна власт“. Възможната роля на допитване (консултиране) на някои референдуми, които не са получили достатъчно широка представителност (достатъчно голям брой участвали в него граждани), не само не лишава произнасянето на мнозинството от гласувалите на такъв референдум граждани от незаобиколима политическа значимост, но и не позволява всеки референдум да се възприема като „консултация“. Самият закон, който урежда произвеждането на референдуми (ЗПУГ), е озаглавен „за пряко участие на гражданите“ – не за „допитване“ или друго в този смисъл. Неговата ал. 1 ясно определя, че законът „урежда условията, организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местната власт“ – не просто „участие“, а участие в „осъществяването“ на държавната власт.

Затова смятам, че беше необходимо настоящото решение на КС ясно да изрази разбиране за националния референдум като начин „за пряко решаване от гражданите“. При достатъчна представителност, с всеки национален референдум суверенът приема управленско решение. Именно това разбиране според мен е отразено и в ал. 6 на чл. 9 от ЗПУГ: „Решението, прието с национален референдум, не подлежи на последващо одобрение от Народното събрание.“

3.Дори да може да се спори относно ролята на тази разпоредба на гарант за широко представителство на суверена – с оглед неотклонно спадащата избирателна активност в парламентарни избори – очевидно ми се струва, че по този начин легитимността на такъв референдум е най-малкото приравнена на легитимността на избраното при същата избирателна активност (брой участвали избиратели) Народно събрание. Когато суверенът с мнозинство се произнесе на национален референдум при „участие“ на поне такъв брой избиратели, какъвто са участвалите в последните към момента парламентарни избори, той взема решение.

С произнасянето на суверена по този начин (и още от деня на обнародването на „решението, прието чрез национален референдум“ в ДВ – чл. 25, ал. 1 и 2 от ЗПУГ) е налице прието решение. Затова и неговата правна сила е обвързваща и за самото НС. Народното събрание приема акт САМО „когато това е необходимо за изпълнение на решението“ (чл. 9, ал. 6, изр. второ от ЗПУГ). Очевидно е и разбирането, че е напълно възможно за изпълнението на прието с национален референдум решение изобщо да не е необходим никакъв последващ акт на парламента. Евентуалната необходимост от приемане на акт от НС (и/или от друг държавен орган) не е от естество да ограничи, още по-малко да препятства правната задължителност на прието на референдум решение и в този смисъл – на непосредственото осъществяване на държавната власт от суверена.

4. Политическото значение на резултата от произведен национален референдум също е отразено ясно в закона. Дори когато в такъв референдум „са участвали по-малко от участвалите в последните избори за Народно събрание“, ако техният брой представлява „повече от 20 на сто от гражданите с избирателни права“, можем да приемем, че е налице относително представителен референдум. И произнасянето на мнозинството от участвалите (гласувалите) в него задължава Народното събрание да разгледа подкрепеното от мнозинството от участвалите „предложение“ (и то без забавяне – арг. от чл. 23, ал. 3 във вр. с чл. 52 от ЗПУГ). В този смисъл произнасянето на част от суверена в такъв референдум не е годно да произведе управленско решение с правни последици и може да се разглежда като консултиране, допитване в тесен смисъл, а самият референдум – като „консултативен“: очертаващ желаното (не от мнозинствена, но и не от пренебрежимо малка част от народа – 20 % от всички избиратели, които в някои случаи може да се окажат повече от всички, които са гласували на последните парламентарни избори…) съдържание на бъдещ правнозадължителен акт на парламента. Но точно толкова вярно е и обратното: когато в един референдум са участвали значителна част от избирателите (според закона поне колкото в последните парламентарни избори), произнасянето на мнозинството от тях представлява не израз на виждане, а управленско решение, с което са безусловно длъжни да се съобразят всички държавни органи (и именно такова разбиране е въплътено в ЗПУГ).

Несъмнено е: валидните актове на парламента са задължителни за гражданите. Както и обратното: решенията на широко представителен национален референдум са задължителни за всички държавни органи, вкл. (ако не и на първо място) за парламента. В този смисъл – и с оглед относително ниската (и неотклонно спадаща!) електорална представителност на политическите партии/коалиции – всеки, дори „консултативен“, а несъмнено „задължителният“, референдум представлява и изключително важен за същинската демокрация инструмент за определяне или коригиране на политическите решения (в частност в парламента). „В най-ново време парламентарната форма на управление не е нищо друго, освен конституционна организация на борбата на политическите партии за овладяване и осъществяване на публичната власт“⁷. Затова според мен пълноценната демокрация изисква наличието на ефективен коректив.

5. Смятам за правилно разбирането, че в духа на чл. 1, ал. 2 именно най-съществените решения за развитието на държавата и/или обществото следва да се вземат чрез референдум⁸. Смисълът на представителната демокрация е не в това относително малък брой представители на суверена да решават най-важните въпроси, а в оперативната способност на относително малък брой представители на суверена да решават бързо и ефективно множеството текущи управленски въпроси, респ. още по-малък брой „изпълнители“, избрани легитимно от представителите на народа, да решават текущите въпроси на управлението в органите на централната изпълнителна власт (Министерския съвет). „Осъществяването непосредствено от народа“ на „цялата държавна власт“ може да бъде ефективно именно ако е съсредоточено към най-важните въпроси, по които е необходима висока степен на съгласие и произтичащите от него демократична легитимност и стабилност на взетото решение.

Прякото участие на гражданите в управлението е един от основните начини за намаляване на недоверието към политическото и за осигуряване на подкрепа и повишаване на тяхната отговорност за приеманите управленски решения⁹. Убедено смятам, че значителното ограничаване на кръга на въпросите, които може да бъдат решавани с референдум, и още повече на възможностите определен брой граждани да предизвикат провеждането на референдум по такъв въпрос, има силно негативно влияние не само върху доверието на обществото към политическия процес, но и за авторитета на държавното управление и по-общо за осъществяването на държавната власт в цялост.

В този смисъл смятам, че според чл. 1 от нейния Основен закон Република България може да се разглежда като република с парламентарно управление в условията на пряка и представителна демокрация. Между разпоредбите на първата и втората алинея на чл. 1 не може и не бива да се прокарва разграничение, още по-малко противопоставяне. Възможността за пряко осъществяване на държавната власт не противоречи на представителното осъществяване чрез парламентарното управление.

6. Имам резерви към разбирането, че „пряко осъществяване на държавната власт от суверена“ се осъществява и чрез „избори“: изборите (когато са демократични) са механизъм именно за представително осъществяване на държавната власт – като „една от двете основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг“ (по израза в настоящото решение на КС).

Посочените дотук разпоредби от ЗПУГ разглеждам именно като приложение на разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ от Конституцията и което е по-съществено, ясно изражение на разбирането на законодателя за нейния дух и нейните принципи. Към други разпоредби от ЗПУГ обаче имам резерви, които излагам нататък.

В обобщение изразявам виждане, че беше необходимо мотивите на настоящото решение на КС да съдържат недвусмислено потвърждаване на въплътеното в Конституцията разбиране за народния суверенитет и за ролята на референдума като една от основните форми за неговото демократично осъществяване.

ІV. Относно правомощията на Народното събрание по отношение на внесено предложение за произвеждане на национален референдум

Конституцията предоставя право да участват в допитвания до народа на българските граждани (които са навършили 18 години, не са поставени под запрещение и не изтърпяват наказание лишаване от свобода – чл. 42, ал. 1). Народното събрание е компетентно да определя със закон организацията и реда за произвеждане на референдуми (чл. 42, ал. 2)¹⁰ и е изпълнило това свое конституционно задължение с приемането на действащия ЗПУГ. За уплътняване на регулативния потенциал на чл. 1, ал. 2, изр. второ от КРБ и в изпълнение на предвиденото в чл. 42, ал. 2 от КРБ конституционно задължение законодателят е приел закон, който необходимо урежда реда за осъществяването на това основно право на суверена¹¹. Решения за произвеждане на национален референдум е компетентно да приема единствено Народното събрание (чл. 84, т. 4). Неговата компетентност обаче според мен е рамкирана от разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от ЗПУГ, която въплъщава заложения в чл. 1, ал. 2 от КРБ принцип на народния суверенитет.

1. Конституцията не определя изрично кой може да поиска/предизвика непосредствено осъществяване на държавната власт от народа (т.е. произвеждане на референдум). Законът (в чл. 10, ал. 1) уточнява, че „предложение до Народното събрание за произвеждане на национален референдум може да бъде направено от не по-малко от една пета от народните представители; Президента на Републиката; Министерския съвет; не по-малко от една пета от общинските съвети в страната; инициативен комитет на граждани с избирателни права, събрал не по-малко от 200 000 подписа на граждани с избирателни права“. Намирам за спорно посочването на последно място на гражданите (като част именно от суверена – за разлика от всички други субекти). Независимо от това тази разпоредба ясно урежда възможност суверенът, именно чрез само част от съставляващите го граждани, да може да поиска („предложи“) прилагане на механизма за пряко осъществяване от него на властта.

Без очевидно да произтича от Конституцията, законът закрепва два вида гражданска инициатива за референдум, които може условно да определя като „тясна“ и „широка“. В случая на „тясна инициатива“ – предложение от поне 200 000 граждани с избирателни права¹² – Народното събрание е длъжно „да обсъди“ предложението¹³ за произвеждане на референдум по даден въпрос, ако „подписката“, чрез която се прави това предложение¹⁴, отговаря на законовите изисквания (чл. 13, ал. 3), които не включват предварителна преценка дали предложението е съобразено с ограниченията, предвидени в чл. 9 (или произтичащи от самата Конституция). Смятам за несъмнено, че в този случай „обсъждането“ е относително свободно и може да включва преценка за целесъобразността на произвеждането на референдум с предлагания с подписката въпрос, респ., че Народното събрание може и по съображения за неуместност, ненавременност или друга целесъобразност да вземе решение, с което „мотивирано отхвърля предложението“ (чл. 13, ал. 7). То може и да вземе решение за произвеждане на референдум, като „редактира, без да променя смисъла на съдържащия се в предложението въпрос или въпроси, както и тяхната поредност“ (чл. 13, ал. 6). В този смисъл в случай на тясна гражданска инициатива Народното събрание е напълно свободно в преценката си дали да удовлетвори, или да отхвърли (мотивирано) искането за произвеждане на национален референдум.

^{_________________________}

⁷ Георги Близнашки, цит. съч., стр. 53.

⁸ В този смисъл смятам за голяма политическа грешка непроизвеждането на референдуми по особено фундаментални за развитието на държавата и обществото въпроси, като напр. за присъединяването към ЕС или към НАТО. Митът за „поемане на отговорност“ от политическото представителство в парламента по-скоро прикрива истината за нежеланието или неспособността на политическия елит в съответния момент да представи пред своя народ както цялата картина относно едно такова решение, така и убедителни аргументи в негова полза. Впрочем същата неспособност, но в случая по-скоро прикриваща нежелание, наблюдаваме и по отношение на обществения разговор по конкретния въпрос за въвеждането на еврото – както в предишните години (и особено в периода на направеното почти без никаква публичност заявление за присъединяване на държавата към механизма ERM-ІІ), така и в последните месеци. Подобен подход подхранва както недоверието, така и страховете на гражданите и девалвира дори правилни и полезни за общественото развитие политически решения.

⁹ Видно от стенограмата от заседанието на НС, в което е приет ЗПУГ, народните представители изразяват ясно разбиране в същия смисъл:

„…Такъв закон е едно от основните средства за повишаване на доверието в политиката и отговорността на гражданите. Той е и условие за контрол в условията на свободен мандат, с който ние разполагаме. Защото никой от депутатите не може да бъде отзован, но народните представители трябва да знаят, че техните решения могат да бъдат проверявани от гражданите. Това именно е начин те да се придържат към заявената от тях политика.

Ние си даваме сметка, че референдумите потенциално са едно много силно средство в ръцете на опозицията и за всяка една управляваща партия или коалиция е много трудно да се заеме с решаването на този въпрос. Защото в редица случаи, световната практика го показва, референдумът е начин обществото да реагира по определени решения на управляващите, с които то не е съгласно.

Мисля, че също не трябва да подценяваме ролята на референдума и за това управляващите и които и да са политически сили да направят обществено значими въпросите, с които се занимават, и да затвърдят своите решения чрез най-представителната форма на тяхното пряко потвърждаване от гражданите.“

¹⁰ Оставям настрана въпроса имат ли правно значение и какво различията в употребените в Конституцията изрази („допитвания до народа“ в ал. 1 и „референдуми“ в ал. 2) и разликите между изчерпателно предвидените в ЗПУГ „форми за пряко участие“ (на гражданите, при това „при“ осъществяване на държавната, а и на „местната“ власт)…

¹¹ Намирам за спорно доколко изобщо може да се говори за конституционно допустимо определяне в закон на „условия“ за осъществяването на народния суверенитет.

¹² Впрочем законът не уточнява дали правото на инициатива е предоставено само на български граждани, респ. с какви „избирателни права“ – очевидно става дума за активно избирателно право, но дали само за парламентарни избори (в които нямат право на глас лица, които не са български граждани), или за всякакви избори (което включва и гражданите на ЕС, които при определени условия имат право – при това както активно, така и пасивно – да участват в местни избори, както и в избори за Европейски парламент).

¹³ В закона нелепо „подписката“ – очевидно се обсъжда не самата „подписка“ (тя се „проверява“ преди обсъждането), а предложението за референдум, което е подкрепено с подписка.

¹⁴ Оставям настрана и недомислицата „национален референдум по чл. 10, ал. 1, т. 5 се организира чрез подписка от инициативен комитет…“ (чл. 12, ал. 1 от ЗПУГ), несъмнено е, че чрез подписка референдум не се „организира“, а само се предлага…

В случай обаче на „широка инициатива“ – предложение от поне 400 000 граждани с избирателни права – свободата на преценка на НС е изрично ограничена от разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от ЗПУГ: „Народното събрание приема решение за произвеждане на национален референдум, когато това е поискано от инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от 400 000 български граждани с избирателни права, и не противоречи на ограниченията по чл. 9, ал. 2, 3 и 4.“

Дори ако с Конституцията „суверенът се е самоограничил“, както се посочва в настоящото решение на КС, според мен няма нито разпознаваема правна основа, нито демократична или друга логика правото му да поиска непосредствено осъществяване на държавната власт да е напълно ограничено от преценка по целесъобразност на… неговите представители (в НС). И обратно – ако с разпоредбата на чл. 10, ал. 2 от ЗПУГ законодателят се е самоограничил, смятам за вярно, че това произтича именно от духа и регулативния ефект на разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ от Конституцията, и не смятам за вярно, че от Конституцията произтича отсъствие (или пълна невъзможност за налагане) на каквото и да било задължение на парламента.

От една страна, без подобно разбиране (за задължение при „широка инициатива“) би останало без какъвто и да било смисъл прокараното в закона разграничение между подписка, подкрепена от поне 200 000, и подписка, подкрепена от поне 400 000 избиратели. Ако и в двата случая НС има пълна свобода да преценява по целесъобразност, защо изобщо е необходимо законодателно разграничение на двата случая?

От друга страна, редакцията на цитираната законова норма е напълно ясна: НС трябва (е длъжно) да приеме решение за произвеждане на референдум, когато това е поискано от поне 400 000 граждани. И може да вземе решение, с което отхвърля поискано по този начин произвеждане на референдум само ако (установи, че) предложението не спазва ограниченията (самият закон говори именно за „ограничения“!, чл. 10, ал. 2) по чл. 9, ал. 2, 3 и 4 от ЗПУГ. Разбира се – и всяко друго ограничение, което произтича от самата Конституция (и не е необходимо това да се посочва изрично в закона, тъй като произтича от здравия разум на конституционната правова държава). Несъмнено тези ограничения (докато са действаща норма) трябва да бъдат спазени и от/в самото предложение – и именно това е овластено да провери Народното събрание.

По аргумент за обратното обаче, ако то не установи неспазване на което и да било от тези ограничения, е длъжно да вземе решение за произвеждане на национален референдум с предложения въпрос (и с резервата за възможност за преформулиране¹⁵ на въпроса (чл. 13, ал. 6 от ЗПУГ), макар в тази хипотеза и това да ми изглежда спорно по изложените нагоре съображения). Затова смятам, че при наличие на предложение, подкрепено от 400 000 граждани (валидни „подписи“), Народното събрание има ролята на „своеобразен посредник“ (по израза, използван, макар и наистина в по-широк смисъл общо за ролята на НС по отношение на инициатива за референдум, в Решението на КС по к.д. 8/2016). В този случай обаче не намирам за уместно да се говори за „обвързана компетентност“. На въпроса за самите ограничения ще се върна по-нататък.

Изразявам и резерви относно потвърденото от КС разбиране, че „въпросът на референдума не подлежи на самостоятелен контрол“ за конституционосъобразност. Едно предложение за референдум е форма и въпрос, нищо друго. И съществената преценка е относно въпроса. В този смисъл категорично не приемам и че „няма противоконституционни въпроси“. Искането за провеждане на референдум е неделимо от въпроса, предмет на предлагания референдум. Няма искане без въпрос. Преценката (по предвидения в ЗПУГ ред) за законосъобразност на предложението се прави както по формални критерии (чл. 13, ал. 3 във вр. с чл. 10 – 12 и др.), така и по отношение на предлагания въпрос (един или повече от един – и за всеки поотделно, чл. 9). Неизбежно – също и преценката за конституционосъобразност на акта на НС относно предложението. И затова по-голямата част от мотивите на настоящото решение на КС са посветени на това, от което зависи конституционосъобразността на предложението за произвеждане на референдум, респ. на решението на НС по него – т.е. именно и само на предложения въпрос (неговия предмет): дали той попада в обхвата на компетентността на НС, дали той противоречи на Конституцията и т.н. И това е напълно естествено – иначе обхватът на контрола за конституционност би бил ограничен само до преценка относно изискванията за форма.

2.Смятам също за изкуствено прокарването на разграничение или противоречие между разпоредбите на втората и третата алинея на чл. 1 от КРБ: осъществяването на държавна власт от народа, по инициатива на една част от него, не е и по никакъв начин не би могло дори да се уподобява на „присвояване на осъществяването на народния суверенитет“. Още по-малко мога да приема, че „присвоява“ осъществяването на народния суверенитет група граждани (400 000), която задължава НС да приеме решение за произвеждане на национален референдум. Тя по никакъв начин не изземва и изобщо не осъществява власт – но е достатъчно представителна, за да може да поиска/предизвика осъществяване от НС в рамките на неговите конституционни правомощия (с участието и на Президента) на процедурата за осъществяване на власт именно от суверена (целия народ). Последното според мен Конституцията не само предвижда, но и гарантира.

Изискуемият брой валидни подписи на български граждани с избирателни права (колкото и да е трудно да се обори произволността в определянето на точно такъв брой, а не по-голям или по-малък) отрежда на тази група граждани основателна роля на „съществена част от народа“ или на инцидентен представител на суверена. Тази група граждани не изземва правомощие на НС, а само ангажира неговото произнасяне в рамките на Конституцията и закона и в рамките именно на неговите правомощия.

Именно за да не се стигне до „присвояване“ на народния суверенитет (и на държавната власт) от „част от народа“, в чл. 23, ал. 1 от ЗПУГ се прогласява, че решение е взето само когато в произведения референдум са участвали поне толкова избиратели, колкото и в последните избори. Такъв референдум смятам трябва да се разглежда като представителен (поне колкото и действащия парламент).

„Присвояване“ според мен ще е налице именно в обратната хипотеза: когато една малка част от народа, като народните представители (и понякога дори само над ¼ от тях с оглед правилата за обикновеното мнозинство) – макар и демократично овластена да го представлява – взема решения, каквито не позволява да бъдат взети/коригирани от самия суверен. Особено типичен пример е ратифицирането на международен договор, след което произнасянето по него на суверена чрез референдум е определено за недопустимо (чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ, който анализирам нататък).

Допускането, че е възможно НС по собствена свободна преценка (и извън изрично предвидените в закона или произтичащи от самата Конституция основания за това) да откаже произвеждането на референдум, което е валидно поискано от законово предвиденото количество избиратели (400 000, условно 10 % от действителното електорално тяло¹⁶), би означавало допускане на възможност „част от народа“ (мнозинство от присъстващите народни представители), била тя и демократично легитимна (и пълноправна да приеме решение като акт на парламента), да си „присвои“ (макар и еднократно/инцидентно) „осъществяването на народния суверенитет“ – като лиши самия суверен от гарантираната от чл. 1, ал. 2 възможност сам да се произнесе.

^{_________________________}

¹⁵ В закона нелепо „редактиране“…

¹⁶ В НС са внасяни предложения за произвеждане на референдум, подкрепени и от значително по-голям брой граждани: подписката за предложението, свързано със Слави Трифонов, съдържаше над 670 000 подписа, подписката за референдума относно АЕЦ „Белене“ – над 700 000, за валидни бяха приети около 540 000. Първата мащабна гражданска инициатива за свикване на референдум при действието на Конституцията е от 2005 г., когато в НС бе внесено искане за произвеждане на референдум (за запазване на 1 – 4 реактор на АЕЦ „Козлодуй“), подкрепено от 518 000 подписа („респектиращо много дори за 80-милионна Германия“, по думите на германския депутат в ЕП д-р Ролф Линкор), което изобщо не бе допуснато до разглеждане…

3. От друга страна, не смятам, че е конституционно допустимо – на каквото и да било основание – да се отрече и правото на едно малцинство (каквото формално представляват 400 000 граждани) да предизвика произнасяне на суверена, в резултат на което да стане ясно и кое е „малцинствено“ и кое – „мнозинствено“ виждане, воля – и в резултат на това: управленско решение. Всъщност задължаването на НС да приеме решение за произвеждане на национален референдум според мен трябва да се разглежда като право на едно формално малцинство (но все пак достатъчно значително по численост) да предизвика произнасяне на обективното мнозинство, без това да може да бъде препятствано от група представители на суверена в парламента по съображения, каквито Конституцията и законът не допускат.

Едва произнасянето на мнозинството от гласувалите на референдума (на практика мнозинството от достатъчно представителен брой гласували на референдум граждани, съпоставим с броя гласували на парламентарните избори, както изисква чл. 21, ал. 1 от ЗПУГ – т.е. със същата демократична легитимност като тази на самия парламент) вече представлява приемане на правнозадължително решение, респ. осъществяване на държавна власт. Именно такова разбиране според мен отразява и задължителността на решенията на националните референдуми, прогласена в чл. 21, ал. 1 от ЗПУГ и въплътена в същността на чл. 1, ал. 2 от КРБ.

4.Затова не мога да приема, че: „… резултатът от един решаващ референдум, произведен при спазване на установения в правото ред, задължава Народното събрание, но това не означава, че Народното събрание е обвързано автоматично от отправеното до него предложение за произвеждане на национален референдум с поставения в него въпрос, включително когато са спазени изискванията на закон, към който препраща Конституцията. Дори когато волята на активното гражданство е обективирана чрез подписите на повече от 400 000 граждани с избирателни права, това не задължава парламента да вземе решение единствено за произвеждане на национален референдум (чл. 1, ал. 3 от Конституцията).“

Подобно заключение създава според мен невярната представа, че дори когато не е налице нито едно от основанията за отхвърляне на едно такова предложение (предвидени изчерпателно в закона и/или произтичащи от самата Конституция), парламентът е свободен в преценката си дали да вземе решение за произвеждане на референдум. Наистина в настоящото решение на КС такъв извод не е изрично формулиран – но според мен беше необходимо ясно да бъде формулиран обратният извод: че когато не е налице нито едно основание за отхвърляне, НС не е свободно по съображения за целесъобразност (без съображения за конституционосъобразност или законосъобразност) да вземе решение за отхвърляне на предложение, направено чрез подписка от поне 400 000 български граждани с избирателни права.

Разбира се, напълно възможно е – както навярно би се установило и в конкретния случай – въпросът на референдума да получи отрицателен отговор от гласувалите избиратели. Както е напълно възможно под едно предложение за референдум да са се подписали и избиратели, които при провеждането му биха гласували отрицателно по поставения въпрос – но смятат за необходимо именно по този въпрос да се произнесе целият народ/суверенът.

Въпросът дали и при какви условия НС е длъжно да приеме решение за произвеждане на национален референдум е поставен в искането до КС, предмет на настоящото дело (макар и не по достатъчно убедителен начин, както и повечето други релевирани основания за противоконституционност на оспореното решение на НС). Според мен в настоящото дело въпросът има ли НС задължение да приеме решение за произвеждане на национален референдум, поискано от поне 400 000 граждани с избирателни права, стои единствено ако се установи, че не е налице валидно основание за отрицателно решение (както бе посочено по-горе и ще бъде анализирано нататък).

В обобщение смятам, че в мотивите на своето решение съдът следваше (и имаше добър – и легитимен! – повод) да изрази недвусмислено и съответстващо на чл. 1, ал. 2 от КРБ разбиране за правомощието (и параметрите на задължението) на НС: когато произвеждането на национален референдум е предложено от 400 000 избиратели, НС не е длъжно автоматичнода вземе решение за произвеждане на референдум, но може да откаже произвеждане на референдум само ако предложението не спазва предвидените в закона и произтичащи от Конституцията ограничения. И когато предложението отговаря на всички изисквания, НС е длъжно да вземе решение за произвеждане на референдум. Обратното означава НС свободно да преценява дали да позволи пряко осъществяване на властта от суверена, което намирам за несъвместимо с принципа, заложен в чл. 1, ал. 2 от Основния закон.

V. Относно ограниченията пред национален референдум

Приех за установено, че ако валидно подкрепено от над 400 000¹⁷ граждани предложение за произвеждане на национален референдум е внесено в Народното събрание, то може да отхвърли предложението само ако мотивирано установи, че предложението не е съобразено с някое от валидните ограничения.

В закона, който „урежда условията¹⁸, организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местната власт“ (съгласно формулировката в чл. 1), законодателят е посочил (в раздел ІІ „Национален референдум“, чл. 9 „Предмет“, ал. 1 – 4) изчерпателно ограниченията¹⁹, с които трябва да бъде съобразен предметът, очертан от предложения за решаване с референдум въпрос (един или повече):

– да се отнася до въпрос с национално значение (очевидно по това изискване преценката е неизбежно субективна и като такава – в свободна дискреция на НС, която обаче следва да се осъществява от него ограничително);

– въпросът/предметът/решението да е в компетентността на Народното събрание (това ограничение анализирам разгърнато нататък);

– и в рамките на компетентността на НС да не се отнася до правилата на вътрешната организация и дейност на Народното събрание и до негова компетентност, произтичаща от разпоредбите на чл. 84, т. 4, 6, 7, 8, 10, 12, 16 и 17, чл. 91, 91а, чл. 103, ал. 2, чл. 130, ал. 3, чл. 132а и чл. 147, ал. 1 от Конституцията (тези разпоредби са ирелевантни за настоящото дело, поради което оставям без анализ тук въпроса защо всички тези или защо само тези въпроси от компетентността на НС са извадени от възможния предмет на един референдум);

– както и за размера на данъците, таксите и трудовите и осигурителните плащания и вноски и за държавния бюджет;

– да няма за предмет (фактически одобрение на приет) кодекс или друг закон, които уреждат изцяло материята в дадена област (намирам за много спорно дали и това ограничение съответства на чл. 1, ал. 2 от КРБ);

– или въпроси, уредени в сключени от Република България международни договори, след тяхната ратификация (на това може би най-спорно ограничение се спирам нататък).

^{_____________________}

¹⁷ Това е числото, което самото Народно събрание е определило за изискуем брой валидни подписи, независимо дали и доколко то е дискусионно.

¹⁸ Намирам за спорно и дали може закон да определя условия за осъществяване на фундаментално конституционно правомощие на суверена.

¹⁹ Самият закон в чл. 10, ал. 2 определя тези „условия“ като „ограничения“.

Намирам за спорно дали някои от тези ограничения са съобразени с Конституцията. Ще се спра само на тези две от тях, на които се основават в голямата си част мотивите на настоящото решение на КС и по същество мотивите на оспореното решение на НС (доколкото могат да бъдат установени от хаотичните дебати в НС при приемането на оспореното негово решение).

Приемам за несъмнено, че едно предложение за референдум трябва да бъде съобразено и с всяко имплицитно произтичащо от Конституцията (доколкото според мен не може да се установи изрично) ограничение, макар законът да оставя впечатление, че произтичат именно от Конституцията изчерпателно изброените в него ограничения и е възможен въпрос защо не са посочени и други, ако могат обосновано да бъдат изведени от нея. Затова ми е трудно да приема за установено, че в мотивите на настоящото решение на КС се извежда „конституционно ограничение“, различно от посочените в закона. В частност според мен в това решение предвиденото в закона изискване предметът на референдума да е в компетентността на НС се разглежда именно като произтичащо от Конституцията, и то във връзка с другото ограничение относно уредените в ратифициран международен договор въпроси, което иначе е материя от компетентността на НС.

1. Относно ограничението само до рамките на компетентността на НС

Разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ от КРБ е не само императивна, но и ясна: Цялата държавна власт (може да) се осъществява пряко от гражданите! В съответствие с това самият законодател е посочил в чл. 1, ал. 1 от ЗПУГ, че този закон „… урежда условията, организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната… власт“.Разбира се, това не означава отсъствие на каквито и да е ограничения. Извън всякакъв разум е да се мисли, че един референдум може да нарушава основни конституционни принципи. Немислимо е с референдум да се решават въпроси, които рушат устоите на конституционната правова държава и сред тях основните права. Както и въпроси от компетентността на съдебната власт („Народен съд“ е напълно несъвместим с всяка представа за конституционна правова държава).

Не съм убеден обаче, че ограничаването само до въпросите от компетентността на Народното събрание напълно съответства на Конституцията. Самата идея, че НС може нещо, което народът/суверенът не може, намирам за озадачаваща, ако не и за несъвместима с духа на чл. 1. Включително ако е вярно, както е посочено в настоящото решение на КС и както приемам и аз, че „конституционният законодател е установил две основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг – пряко и представително (чл. 1, ал. 2 от Конституцията), които взаимно се допълват и укрепват стабилността на модерната демократична държава. И двете форми на осъществяване на държавната власт в конституционната демокрация се основават на върховенството на правото, чието най-ярко проявление е върховенството на Основния закон на държавата, какъвто е и действащата българска Конституция.“

Затова и в ал. 6 на чл. 9 от ЗПУГ е изразен еднозначен постулат: националният референдум е начин за пряко решаване от гражданите на управленски въпрос (и в решението на КС ясно се посочва, че „приетото чрез референдум решение е пряко осъществяване на държавната власт“) и такова„решение не подлежи на последващо одобрение от Народното събрание“. Това е властово решение, което е задължително за всички и подлежи на изпълнение. Ако изпълнението изисква приемане на акт от парламента, той е длъжен да приеме такъв акт (затова второто изречение на чл. 9, ал. 6 посочва, че „Народното събрание приема акт, когато това е необходимо за изпълнение на решението“).

Не приемам аргумента, че въпросът, предмет на национален референдум, трябва да е в компетентността на НС, „за да може след това НС да изпълни решението, прието с референдума“. Защо да не е възможен референдум, чието решение не изисква приемане на акт на НС (нали „когато е необходимо“). Или да изисква изпълнение само от изпълнителната власт? Или дори да е самоизпълнимо, каквито са голяма част от законовите норми?... Кой и как ще трябва да изпълни едно решение от референдум според мен не може да предопределя неговия предмет. Затова намирам за непълно посоченото в настоящото решение на КС, че „смисълът на един национален референдум е… да обвърже народното представителство с предприемане на действия за изпълнение на изразената воля на суверена“. Както посочих и нагоре, самият закон (в чл. 9, ал. 6, изр. второ) изразява разбирането, че е напълно възможно за изпълнението на прието с национален референдум решение изобщо да не е необходим никакъв последващ акт на парламента.

В частност това, че някои от мерките по присъединяването към единната валута напр. са в компетентността на други държавни органи (като МС и БНБ), по никакъв начин не отрича ролята/компетентността на самото НС в рамките на този сложен и в същината си и нормотворчески процес. Достатъчен пример са необходимите за въвеждането на единната валута изменения в действащи закони. Евентуалната необходимост от приемане на акт от НС (и/или от друг държавен орган) не е от естество да ограничи, още по-малко да препятства правната задължителност на прието на референдум решение и в този смисъл – на непосредственото осъществяване на държавната власт от суверена.

Поради това смятам, че предметът на един национален референдум не може да бъде ограничаван само до въпроси от компетентността на НС.

Не приемам и разбирането, че въпросите от компетентността на Великото народно събрание (ВНС) изначално са извън допустимия обхват на национален референдум²⁰. ВНС е предвидената в КРБ форма за осъществяване от суверена на учредителната власт в пълнота. Избирателите могат да определят свои представители, които да се произнасят по всяка (!) разпоредба от Конституцията (и дори да приемат „нова Конституция“ – чл. 158 от КРБ). Какво обаче ги лишава от легитимност изобщо да се произнасят по такава разпоредба? Очевидно по действащия по силата на ЗПУГ ред, ако би бил произведен референдум за изменение/отмяна на разпоредба, по която компетентно е единствено ВНС, би следвало НС да приеме решение за свикване на ВНС, за да изпълни волята на суверена. Именно поради това всички въпроси от компетентността на ВНС според мен са в компетентността на НС да вземе решение за свикване на ВНС (по чл. 159, ал. 2 от КРБ) – и поради това в компетентността на НС да вземе решение за произвеждане на национален референдум (по чл. 84, т. 5 от КРБ).

Поради това смятам, че е конституционно допустим референдум, решението на който изисква НС да приеме проект за изменение на Конституцията, който да бъде внесен в свикано за тази цел ВНС.

Отделен въпрос е, че последиците от евентуално неизпълнение (или частично или привидно изпълнение) от НС или след това от ВНС на волята на суверена, изразена чрез референдум, са само политически, не и правни.

2. Относно обхвата/рамките на компетентността на НС по отношение на международните договори

Ако приемем, че предмет на референдум може да бъде само въпрос от компетентността на НС, съществен става въпросът за рамките/обхвата на тази компетентност. В частност по отношение на международните договори на страната.

В настоящото решение на КС според мен най-съществено (носещ мотив) е разбирането, че не е в компетентността на НС въпрос, който то не може да реши едностранно. В частност с оглед предмета на искането до съда в неговото решение по същество се приема, че става дума за „едностранно“ изменение на Учредителните договори на ЕС и/или на Договора за присъединяване на Република България с оглед произтичащо от тях задължение за държавата, каквото „едностранно“ изменение се приема, че НС не може да направи.

Ключово тук според мен е абсолютизирането на разбирането за едностранна мярка. В настоящото решение на КС се разглеждат във взаимовръзка разпоредбите на чл. 85, ал. 1 – 3 от КРБ. И се прави извод, че ако изменение или денонсиране на ратифициран от НС международен договор е възможно само по посочения в самия договор ред (или в съответствие с общопризнатите норми на международното право²¹), то когато този ред не предвижда едностранно изменение/денонсиране и НС не е компетентно едностранно да го измени/денонсира (което в конкретния случай намира отражение по отношение на договорите, свързани с ЕС, на които се спирам нататък).

В настоящото решение на КС се посочва, че „е необходимо решението, прието чрез национален референдум в една конституционна, правова държава, да бъде изпълнимо при зачитане на върховенството на Конституцията“. След което обаче се прави извод, че решението, което може да се вземе чрез предлагания в конкретния случай референдум, не може да бъде изпълнено от Народното събрание. Този извод се основава на „логиката на посочените по-горе конституционни разпоредби (чл. 85, ал. 1, т. 9, ал. 2 и 3 от КРБ – б. м.) в тяхната взаимна връзка“. Смятам, че от тези разпоредби на КРБ не може да бъдат изведени – както изглежда, че прави настоящото решение на КС – „конституционен стандарт“ или „граници на конституционно допустимия обхват“ на предмета на един национален референдум по въпрос, който е уреден в международен договор (вкл. „договор, чрез който се предоставят правомощия на ЕС“).

В ал. 1 на чл. 85 се изброяват изчерпателно международните договори, за които задължително се изисква ратификация от НС. В т. 9 логично бяха добавени и всички международни договори, с които на ЕС се предоставят произтичащи от Конституцията правомощия²². Това означава, че сключването на всеки такъв договор трябва да бъде „одобрено“ (чрез ратификация) от националното представително учреждение, но по никакъв начин не препятства провеждането на референдум както преди сключването/ратификацията (вкл. с въпрос дали да бъде сключен), така и след като бъде сключен и дори след като влезе в сила (вкл. с въпрос трябва ли договорът да бъде изменен или денонсиран).

^{_________________________}

²⁰ Трябва да се отчита, че в първоначалната редакция на ЗПУГ съществуваше изрична разпоредба в този смисъл, която е отменена (макар и озадачаващо чрез преходни разпоредби към ЗИД на Изборния кодекс, ДВ, бр. 88 от 2020 г.).

²¹ Сред които впрочем и правото на всяка суверенна държава да се оттегли от (да денонсира) всеки международен договор, вкл. едностранно…

²² Самите тези договори също съдържат разпоредба, изискваща ратификация от всички ДЧ, за да влязат в сила (чл. 54 от ДЕС и чл. 357 от ДФЕС).

В ал. 2 се закрепва изискване за завишено („квалифицирано“) мнозинство за ратификацията на такъв договор (по т. 9) и според мен тази разпоредба няма никакво отношение към евентуален референдум относно уреден в такъв договор въпрос.

Разпоредбата на ал. 3 е конституционен акт на зачитане на международното право и закрепва принципа, според който всеки международноправен ангажимент може да бъде изменян или прекратен само по предвидения от самото международно право (в конкретния международноправен акт или в общопризнатите норми на международното право) ред. Тя няма никакво отношение нито към примата на международното право (прогласен в чл. 5, ал. 4), нито към референдумите.

От тези разпоредби – вкл. последната – според мен по никакъв начин не може да бъде изведена конституционна пречка с референдум да се вземе решение за изменение/денонсиране на международен договор, в изпълнение на което МС и НС да предприемат необходимите мерки в съответствие с предвиденото в конкретния международноправен акт или в общопризнатите норми на международното право. В частност денонсирането в крайна сметка е именно „едностранна“ мярка от страна на държавата и е в компетентността на Народното събрание (макар и не единствено). Ако НС може да денонсира един международен договор, защо да не може да направи това в изпълнение на решение в този смисъл, взето чрез референдум?! Какво може да реши един референдум преди ратификацията на даден международен договор (което очевидно позволява разпоредбата на чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ)? Най-очевидно: дали да бъде ратифициран, т.е. дали държавата да се обвърже с такъв договор (вкл. и дали да се присъедини към дадена международна или интеграционна организация). Защо по-късно (след ратификацията) да не може да бъде поставен на референдум същият по същество въпрос – да остане ли държавата обвързана от конкретния договор, респ. да остане ли член на конкретната организация?

Напълно вярно е, че в частност както Договорът за присъединяване, така и Учредителните договори на ЕС, „не може да бъдат едностранно изменяни“ („от българския парламент“). Но Договорът за присъединяване може да бъде едностранно денонсиран (нещо, за което, надявам се, все още малцина биха изразили подкрепа и засега никой не предлага официално/публично) – а по този начин и самите Учредителни договори, по които България чрез него е станала страна.

В частност денонсирането на ДЕС, ДФЕС и ДЕОАЕ („оттегляне от Съюза“) може да се направи от „всяка държава-членка, в съответствие с нейните конституционни изисквания“), било и при спазване (в светлината на принципа на лоялно сътрудничество по чл. 4, § 3 от ДЕС и на изискването на чл. 85, ал. 3 от КРБ) на определената в тях (в случая в чл. 50, § 2 от ДЕС) процедура. А ако прилагането на тази процедура (или приемане на заключителен акт – „споразумение за оттегляне“) е невъзможно (напр. непостигане на квалифицирано мнозинство в Съвета или одобрение от ЕП), прекратяването на членството в ЕС настъпва автоматично – именно по силата на едностранната воля на прекратяващата членството си държава (две години след датата, на която е уведомила Европейския съвет за това свое намерение, или на единодушно договорена друга дата). Точно така – автоматично… – настъпи прекратяването на членството в ЕС на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия.

От това следва еднозначен извод, че прекратяването на членството в ЕС може да се постигне и „едностранно“ от всяка членуваща суверенна държава. Поради това не мога да приема за вярно, че „Народното събрание не разполага с правомощие да спира едностранно действието на Договора за присъединяване“, тъй като НС може – по реда на чл. 85, ал. 1 и при спазване изискването на чл. 85, ал. 3 от КРБ – едностранно да денонсира Договора за присъединяване към ЕС (именно както е предвидено в самия Договор за ЕС, чл. 50). И за мен е несъмнено, че в Република България това може да бъде направено в изпълнение на прието с национален референдум решение в този смисъл. Разбира се, изпълнението на едно евентуално такова решение на национален референдум би изисквало и отмяна на чл. 4, ал. 3 от Конституцията (отново дори от „обикновено“ Народно събрание по реда на чл. 15 във вр. с чл. 153), на което се спирам нататък.

Поради изложеното не мога да споделя никакво разбиране, че Конституцията (чрез тези или други разпоредби) определя граници на конституционно допустимия обхват на предмета на един национален референдум. Включително по отношение на въпрос, който е уреден в „международен договор, чрез който се предоставят правомощия на ЕС“. Освен всичко друго, такова разбиране би означавало да е невъзможен референдум с въпрос дали България да прекрати членството си в ЕС или друга организация. Самото допускане на подобно внушение е годно единствено да подхрани евроскептицизма и внушенията за загубен суверенитет – които при това нямат никакво основание и в самото право на ЕС. Независимо дали изобщо има причини да се предположи, че референдум с въпрос да прекрати ли България членството си в ЕС би могъл към настоящия момент да получи положителен отговор от мнозинството от избирателите, евентуалното им лишаване от правото изобщо да се произнесат вече представлява истинско руиниране както на самата идея за народовластие, така и на разбирането за държавен и за народен суверенитет. Разбира се, едно подобно решение би изисквало и отмяна на чл. 4, ал. 3 от Конституцията (който анализирам нататък).

Според мен референдум с въпрос относно членството на Република България във всяка организация (вкл. ЕС) и по-общо относно всеки обвързващ я международен договор не само може да бъде произвеждан, но и по всяко време – както преди, така и след ратификацията на този договор. В този смисъл споделям разбиране, че разпоредбата на чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ е противоконституционна, тъй като налага не само непредвидено, но и несъвместимо и с духа, и с буквата на чл. 1, ал. 2 от КРБ ограничение.

3. Относно компетентността на НС по отношение на изменение на ратифициран международен договор и предвиденото в чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ ограничение пред националните референдуми

На следващо място, смятам, че след като НС (респ. решение на референдум) може по-голямото – денонсиране на международен договор, то може и по-малкото: да предприеме (или предизвика предприемането от правителството на) мерки/инициатива за изменение на такъв договор (вкл. „договор, предоставящ на ЕС произтичащи от Конституцията правомощия“). Логично е първо да се направи именно опит за изменение на разпоредбата от съответния международен договор, по отношение на която евентуален референдум се е произнесъл, а след това при неуспех на инициативата за изменение да се мисли/да се предприемат действия за денонсиране на целия договор.

Всеки международен договор може да бъде изменян от страните по него. В частност ДЕС и ДФЕС може да бъдат изменяни (чл. 48 от ДЕС) – вкл. по инициатива на една (дори една-единствена!, „всяка“) държава-членка (чл. 48, § 2 и § 6²³) и дори по отношение на „… ограничаване на областите на предоставена на ЕС компетентност“ (§ 2, второ изр.). Според мен в Българската конституция не съществува никаква пречка с национален референдум да бъде взето и решение за предприемане на такава инициатива.

^{______________________________}

²³ Вкл. по „опростена процедура“, приложима именно по отношение на „разпоредбите на третата част на Договора за функционирането на Европейския съюз, които се отнасят до вътрешните политики и дейности на Съюза“, сред които е и „икономическата и парична политика“, включваща единната валута (чл. 120 и сл. от ДФЕС).

Възможен е според мен и референдум относно това как точно да бъдат изпълнявани задълженията, произтичащи от един действащ за страна международен договор, без самият договор да бъде нарушаван (напр. относно момента на приемане на мерки за изпълнение на договора, когато договореното оставя свобода на преценка относно момента на изпълнение, напр. в рамките на определен краен срок). Точно така напр. при транспониране на една съюзна директива (несъмнено принципно различна от всякакъв международен договор) предприемането на необходимите мерки на национално равнище нерядко е възможно да се направи в свободно определен от държавата момент в рамките на предвидения в директивата краен срок (напр. мерки с бюджетни измерения). Една държава може да намери за уместно (с оглед нейните легитимни интереси, които определеният с директивата срок очевидно позволява да бъдат отчетени) да приеме някои необходими мерки в последния момент в рамките на определения срок, а друга – по-рано или веднага.

Ако достатъчен брой избиратели искат да бъде осъществено определено управленско решение – вкл. изменение или денонсиране на действащ международен договор на държавата – те могат да създадат и/или да подкрепят на парламентарни избори политическа партия (една или повече), която отстоява подобно решение. И ако избраните народни представители от тази партия формират необходимото мнозинство, НС ще се произнесе относно конкретния международен договор. Защо ако може едно такова управленско решение да бъде постигнато по пътя на представителната демокрация, да не е възможно да бъде постигнато по пътя на пряката?!

Според мен решаване с референдум на „въпрос, уреден в сключен от Република България международен договор“, дори след ратификация и дори след влизането в сила на такъв договор, по никакъв начин не влиза в колизия и с примата на международните договори, прогласен в чл. 5, ал. 4 от КРБ. Ако с референдум се вземе решение, противоречащо на действащ международен договор, НС и МС ще следва да предприемат действия за изменението/денонсирането на съответния договор, а не за неговото неизпълнение. В този смисъл правните последици erga omnes на решението, взето с национален референдум, биха настъпили едва след настъпването на последиците от изменението/денонсирането на този договор, не непосредствено и поради това в нарушение на договора, респ. на чл. 5, ал. 4 и/или на чл. 85, ал. 3 от КРБ.

Поради това смятам, че е несъвместима с Конституцията предвидената в чл. 9, т. 4 от ЗПУГ забрана за произвеждане след ратификацията на един международен договор на референдум по въпроси, уредени в него. Именно такава забрана смятам, че може да се разглежда като „присвояване на осъществяването на народния суверенитет“: въпрос, решен от НС (дори с обикновено, но и с квалифицирано мнозинство), никога да не може да бъде пререшен от самия суверен – но това да е възможно за самото Народно събрание.

Наистина в мотивите на настоящото решение на КС точно такъв аргумент (основан на ограничението, предвидено в чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ) не се разглежда изрично. Извежда се обаче ограничение, произтичащо от невъзможността „въпросите, уредени в договори, които предоставят правомощия на Европейския съюз, да бъдат пренаписвани чрез промяна, основана на решение от референдум, задължаващо Народното събрание“. Според мен в конкретния случай не става дума за „пренаписване“, още по-малко „едностранно“ от Народното събрание, на въпросните договори. Напълно вярно е посоченото, че „Договорите обвързват държавата правно и това се проектира на плоскостта както на представителното, така и на прякото осъществяване на държавната власт“. Но вярно остава и че всяка държава-членка може да инициира изменение в Учредителните договори, напр. с оглед законосъобразно отлагане на изпълнението или освобождаване от обвързващо я съюзно задължение (което, разбира се, остава „обвързващо за държавата“ на общо основание до евентуалното осъществяване на изменението в договора). Вече посочих, че ДЕС и ДФЕС може да бъдат изменяни по инициатива на една държава-членка. И това е в компетентността на НС, дори да изисква и участие на изпълнителната власт.

Това разбиране не влиза в противоречие с разбирането, че „решението, взето на национален референдум, произвежда непосредствено действие“ – едно такова решение ще породи непосредствено действие чрез задължението за компетентните държавни органи (НС и МС) да предприемат всички необходими действия за изменение/денонсиране на съответния международен договор. Но непосредственото действие на едно такова решение на референдум не означава незабавно прекратяване на действието/спазването на съответния международен договор, тъй като това би противоречало на основния принцип на международното право „договорите трябва да се изпълняват“ (pacta sunt servanda) и по този начин на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от КРБ). По същия начин ако решението, взето с национален референдум, предполага изменение/отмяна на закон (или отделна законова разпоредба), неговото непосредствено действие ще се изрази в задължение на НС да направи това, но не и в автоматично прекратяване на действието на закона/нормата, за които се отнася. Както, разбира се, и задължение на НС (и всеки друг държавен орган, по-общо правен субект) да не предприема действие (още по-малко да приема правни актове) в противоречие с решението, прието с референдум.

В обобщение, инициатива за изменение на Учредителните договори на ЕС нито Българската конституция, нито правото на ЕС не забранява. И без тя да е „едностранно изменяне/пренаписване“ на тези договори, несъмнено е едностранна мярка в компетентността на НС (дори да изисква участието и на друг държавен орган).

Не всяко изменение на един международен договор е „пренаписване“. В конкретния случай обаче инициатива за изменение на Учредителните договори в смисъл, че въвеждането на единната валута не е задължение на държавите-членки или че те са напълно свободни в преценката си дали да предприемат мерки, които да направят въвеждането възможно, или дали след изпълнението на тези мерки (като в конкретния случай на България) да отлагат въвеждането, действително би представлявало „пренаписване“ (промяна в същностното съдържание и/или основните цели и принципи на европейската интеграция). Ако една държава-членка не постигне поисканото от нея изменение на УД – или такова е обективно невъзможно – тя е свободна да предприеме действия за прекратяване на членството си в Съюза (евентуално отново по силата на решение на национален референдум). Приех за установено, че национален референдум може да реши прекратяване на членството в ЕС.

В заключение, изложеното не ми позволява да приема изложеното в мотивите на решението на КС: както че преценката за конституционосъобразност на (предложението/решението за) един национален референдум „е обвързана с правомощията на Народното събрание“ и че НС не е компетентно да се произнесе по предложения в настоящия случай въпрос, така и още повече че „и суверенът, при пряко осъществяване на държавната власт, не би могъл чрез национален референдум да предизвика изменения в тези договори“ (които предоставят на ЕС произтичащи от Конституцията правомощия). Приемам обаче, че в конкретния случай (с оглед действителния смисъл на въпроса за предлагания референдум) необходимото за изпълнението на евентуално негово положително решение изменение на Учредителните договори на ЕС е толкова съществено, че предполага прекратяване на самия Европейски съюз, поради което е и обективно неизпълнимо.

VІ. Относно произтичащите от правото на ЕС задължения на Република България и значението на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията

Въз основа на изложеното дотук смятам, че същностният проблем по настоящото дело е не в това дали чрез референдум може да се решава уреден в ратифициран международен договор въпрос или да се решава изменение или денонсиране на международен договор – както и дали всичко това е в компетентността на Народното събрание – а в предмета на предлагания въпрос за референдум. Положителният отговор на предлагания в обсъждания случай за решаване с референдум въпрос предполага изменение на „договорите, които предоставят правомощия на Европейския съюз“, каквото приех за възможно, но в настоящия момент такъв положителен отговор на предлагания въпрос би означавал единствено неизпълнение на тези договори – което вече би представлявало нарушение не само на правото на ЕС²⁴, а на чл. 4, ал. 3 от Конституцията на Република България.

^{_________________________}

²⁴ Позволявал съм си да напиша, че не всяко нарушение на правото на ЕС може самò по себе си да се разглежда като нарушение на Конституцията, дори при широк прочит на чл. 4, ал. 3 или на принципа на правовата държава (чл. 1, ал. 1).

Смятам също така за голяма политическа грешка с дългосрочни последици (ясно видими и днес) непровеждането на референдум относно присъединяването на България към ЕС. Макар в българското общество тогава (2004 – 2006 г.) подкрепата за членството в ЕС да беше достатъчно широка, за да не се смята за спорна, легитимното произнасяне на суверена чрез референдум – така, както това беше направено във всички други присъединяващи се по същото време държави – би дало предвидимост и стабилност на решението за присъединяване и неговите последици, една от основните сред които е именно въвеждането на единната европейска валута.

1. Според чл. 4, ал. 3 от КРБ „България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз“. Това не е просто политическа декларация, а правна норма, основа на членството на държавата в интеграционния съюз и на произтичащите от него правни последици – функционалното ограничаване на държавния и на народния суверенитет и действието на цялото право на ЕС (и то в съответствие на изведените в него принципи), в частност задължителност на неговите правни норми както за държавите-членки, така и в тях (т.е. за правните субекти под тяхната власт), вкл. и правните норми относно икономическия и паричен съюз. „Участието“ е постоянно и цялостно. Поради това волево (желано) неучастие в развитието на ЕС или неизпълнение на предвидените в неговия правен ред задължения (било и „временно“), без самото право на ЕС да го допуска (без „дерогация“), би представлявало нарушение на чл. 4, ал. 3 от ЕС.

Европейският съюз е наднационален съюз на суверенни държави. Наднационален, защото членуващите държави му предоставят властнически правомощия (за приемане на правнозадължителни актове в някои материи вместо националните власти, чл. 1, ал. 1 от ДЕС). И на суверенни държави, защото държавите го създават или се присъединяват към него суверенно (чрез договори – чл. 1, ал. 1 и чл. 49 от ДЕС), могат по своя суверенна воля и да го напуснат (чл. 50), остават суверенни държави, докато членуват (арг. от чл. 4, § 1 и 2 от ДЕС) и единствено те могат да му предоставят или отнемат властнически правомощия (арг. от чл. 1, чл. 4, чл. 5 и чл. 48 от ДЕС). Докато членуват в ЕС, суверенните държави ограничават функционално своя държавен суверенитет, като овластяват ЕС в редица области/материи – макар и не във всички и в различна степен в отделните области/материи. Една от тях е икономическата и парична политика (чл. 119 и сл. от ДФЕС във вр. с чл. 3, § 3 и 4 от ДЕС) в рамките на „икономически и паричен съюз“ (чл. 3, § 4 от ДЕС). Мотивите на настоящото решение на КС съдържат изложение относно присъединяването на Република България към ЕС, последиците от него и спецификите на други държави-членки по отношение на въвеждането на единната валута, което приемам.

Участието в икономическия и паричен съюз (вкл. в неговия заключителен етап – въвеждането на единна валута) е едно от ключовите средства (по чл. 3 от ДЕС) за постигане на целите на ЕС (по чл. 3, § 1 от ДЕС и др.). Целите на ЕС са цели на самите членуващи държави – самият съюз е „целеви“, създава се именно за постигането на определени общи за държавите-членки цели (чл. 1, ал. 1 и чл. 5, § 2 от ДЕС).

Затова участието в икономическия и паричен съюз (и то в цялост) е едновременно цел и задължение на всички присъединяващи се държави. Със самото сключване на договор за присъединяване държавата заявява кандидатура/воля за присъединяване към еврозоната като част от икономическия и паричен съюз, който представлява една от основните системи правоотношения в рамките на ЕС. Затова в частност България (и Румъния) участват в него и според чл. 5 от Акта за присъединяване, неделим от Договора за членство (съгласно неговия чл. 2, § 2), са се задължили да участват и в заключителния етап (единната валута).

2. Изпълнението на това задължение зависи не само от обективни критерии, но и от волята на присъединяващата се към единната валута държава. Затова „влизане“ в последната фаза на заключителния етап (Валутно-курсовия механизъм, ERM-II) става само по инициатива (искане) на отделната държава-членка и се определя като „доброволно“. Именно затова и Учредителните договори на ЕС не предвиждат конкретен срок за присъединяване към единната валута, макар това да е задължение на присъединяващите се държави.

Държавите, които към момента на присъединяването си все още не изпълняват условията (не покриват критериите) за присъединяване към единната валута, се определят като „държави в дерогация“²⁵ (т.е. в отклонение от съюзно задължение). По отношение на единната валута статусът на „държава в дерогация“ няма смисъл, ако не е временен – присъединяващите се държави са се съгласили, че участието в единната валута е тяхна цел (като средство за постигане на по-висшите цели), и са длъжни да положат всички усилия за приемане на всички необходими мерки, които да доведат до въвеждане на единната валута (чрез изпълнение на условията/критериите).

Ефективността на тези мерки може да зависи от множество икономически фактори, някои от които може да са извън контрола на конкретната държава. Тя обаче остава обвързана от задължението (и целта си) за полагане на всички възможни усилия. Разбира се, „възможни“ усилия – респ. мерки – са само тези, които не водят до влошаване на икономическото/финансовото състояние на държавата, респ. на благосъстоянието на нейния народ (или значими части от него). Именно затова мерките трябва да бъдат планирани правилно, вкл. и във времето – ако изпълнението на критериите за въвеждане на единна валута има твърде висока социална цена, то противоречи на целите и смисъла на самата единна валута и на икономическия и паричен съюз. В този смисъл Народното събрание е компетентно да приема (или да изисква от правителството да приема) такива мерки, които са „възможни“ (вкл. социално поносими). Както и да изисква от правителството да отправи искане за влизане на държавата в ERM-II или обратно – в определен момент все още да не прави това.

Държавата преценява сама кога да пристъпи към подобно искане с оглед обективните икономически/финансови параметри, ефективността, времевия обхват и социалната цена на мерките, които предприема като дължими за постигане на критериите (закрепени вече в чл. 140, § 1 от ДФЕС) за въвеждане на единната валута. В рамките на тази преценка държавата би могла евентуално да „отлага“ (макар и не произволно) своето присъединяване към единната валута (както правят и сега някои държави-членки).

България участва в заключителния етап на последната фаза на икономическия и паричен съюз (ERM-II) от 10 юли 2020 г. След влизането си в ERM-II всяка държава „губи“ самостоятелния контрол над процеса – решението за въвеждането на единната валута се взема в Съвета на ЕС от всички държави, чиято валута е еврото, и присъединяващата се държава. Ако внезапно реши, че иска да отложи въвеждането на единната валута или изобщо да го предотврати²⁶ – т. е. да не участва в общия икономически и паричен съюз, присъединяващата се държава има само една възможност: да прекрати членството си в ЕС.

^{__________________________}

²⁵ В българския превод на ДФЕС е употребено „с дерогация“…

²⁶ Наложително е да се отчита, че самият ЕС (и неговите политики) се основават на изначално доверие между членуващите държави, което ще бъде напълно разрушено, ако държава, която 17 години членува в съюза и участва в частност в икономическия и паричен съюз (и банковия съюз), еднозначно и неотклонно заявява (преди 5 години!) воля и желание за присъединяване към еврозоната, по своя изрична воля влиза в ERM-II (преди 3 години), с което потвърждава, че покрива в необходимата към този момент степен критериите за въвеждане на единната валута – и след всичко това заявява (в изпълнение на евентуално решение на референдум като предлагания) желание „да отложи“ последната фаза от този процес, тъй като …не е готова (напр. с оглед изравняването на стандарта на живот на нейните граждани със средния в ЕС, какъвто е носещият аргумент за заложения в предлагания въпрос срок за „отлагане“).

В правото на ЕС не е предвиден – и не е изяснен допълнително – механизъм за излизане от ERM-II след осъществено влизане и преди въвеждането на единната валута (такъв изглежда и лишен от логика). Впрочем, не съществува правна уредба и на механизъм за евентуално „излизане“ от единната валута (респ. от „еврозоната“). Това обаче не може автоматично да означава, че подобно излизане е правно невъзможно…

3. Смятам за конституционно допустимо суверенът да се произнесе на референдум в смисъл, че не е готов (той, респ. неговите икономика, финансова система, благосъстояние и т.н.) за въвеждане на единната европейска валута. Подобно произнасяне би имало правна последица да задължи компетентните държавни органи (всички) да предприемат необходимите мерки (нови или съществуващите – но в пълнота) за преодоляване на проблемите (вкл. за преодоляването на недоверието/страховете на мнозинството от гласувалите на такъв референдум граждани). Ако значим брой български граждани смятат за неправилно (напр. като ненавременно) едно такова решение (за влизане в ERM-II), неговото подлагане на референдум (фактически с цел преразглеждане/отмяна) може да има своя политически и демократичен смисъл – и дори правно основание. Но само преди то да бъде изпълнено (респ. да доведе до отмяна/незаявяване на искане за влизане в ERM-II). След като държавата се е присъединила към ERM-II, подобно произнасяне би означавало само едно: държавата е годна (изпълнила критериите) да въведе единната валута, но не желае да го направи (било и временно). Това би представлявало лишаване на самия процес на европейска интеграция на държавата от неговата естествена логика: пълно участие във всички форми на интеграцията и най-вече в най-съществената – икономическия и паричен съюз. И би изисквало или преразглеждане/отмяна на валидно задължение на държавата (да се присъедини към единната валута веднага, щом е готова за това), или отказ от изпълнение за съюзно задължение на държавата и поради това нарушение на чл. 4, ал. 3 от Конституцията.

Поради това смятам, че референдум с въпрос като предлагания в конкретния случай (или в същия смисъл) евентуално би бил конституционно допустим преди влизането в ERM-II. Тогава въпросът би бил и „в компетентността на Народното събрание“. След този момент ако и докато „България участва в изграждането и развитието на ЕС“ (чл. 4, ал. 3 от КРБ), а изграждането и развитието на ЕС незаобиколимо включват въвеждането на единна валута, „отлагането“ (дори и временно) на въвеждането на единната валута представлява нарушение на чл. 4, ал. 3 от Конституцията: държавата е готова да въведе единната европейска валута, но „не желае“ (фактически да участва в развитието на ЕС), било и „временно“ (за още известно време, напр. 20 г.). Това на практика означава прекратяване на членството в ЕС и отмяна на чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Смятам това за носещо/ключово (ако не и единствено) основание за приемане на оспореното решение на НС за съобразено с Конституцията.

Поради изложеното смятам и че предлагането на референдум с такъв въпрос в такъв момент може да се разглежда като подвеждане на избирателите²⁷: към момента на предложението решение за „отлагане“ на въвеждане на еврото по воля на държавата не е възможно и би означавало прекратяване на членството в ЕС. С референдум може да се вземе решение за изменение на международен договор, в частност и Договора за присъединяване към ЕС, но не и неговото неизпълнение/нарушаване, каквото предполага предлаганият в случая въпрос. Такова решение предлаганият в настоящия случай въпрос не съдържа. При наличие на достатъчно широка обществена воля за това с референдум може да се вземе решение и за денонсиране на Договора за присъединяване, което ще изисква и изменение на чл. 4, ал. 3 от Конституцията (което ще изисква изпълнение от НС чрез приемане на закон за изменение на Конституцията). В настоящия случай обаче нищо в този смисъл не е предложено – а докато чл. 4, ал. 3 действа, всяко негово нарушаване е нарушение на Конституцията.

^{___________________________}

²⁷ От стенограмата от 389-ото заседание на НС (2 юли 2008 г.), когато се приема ЗПУГ, е видно, че в дебатите е посочено ясно: „Гражданите трябва да са сигурни, че когато участват в определено допитване, то ще е законосъобразно и може да произведе желания резултат.“ Затова когато НС приема решение за провеждане на национален референдум, неговият предмет трябва да позволява решение, което може да бъде ефективно изпълнено. Обратното би означавало не само подвеждане на избирателите, но и подмяна на смисъла на референдумите като инструмент на народовластието.

4.Дори да приемем, че държавата (чрез своите компетентни в материята органи) е подвела държавите-членки и институциите на ЕС, като невярно е заявила, че покрива критериите за въвеждане на единната валута, то ако страховете/възраженията на гражданите наистина са основателни, самите критерии за въвеждане на еврото не биха били покрити. В своята съвкупност това са критерии/измерители за икономическата и финансовата стабилност на държавата: относително (и съпоставително) ниски инфлация, бюджетен дефицит, основен лихвен процент и отклонения в обменния курс на националната валута спрямо еврото. Те естествено и незаобиколимо включват и социална стабилност, респ. поносима социална цена на мерките за постигане на тези цели. Същото се отнася и за участието в свободния конкурентен вътрешен пазар на ЕС, и за свободното движение на работна сила в целия ЕС.

Лишено от базова логика е държавата да изпълнява всички тези изисквания (и то за относително продължителен период от време), но от това за нейните граждани (или поне за съществена част от тях) да следват несгоди, които не са по-малки (или поне не се компенсират) от ползите от въвеждането на единната валута, по-общо от икономическия и паричен съюз, от общия пазар и от самото членство в ЕС. Както и тази държава да заяви, че е изпълнила всички изисквания – т.е. че вече е предприела всички необходими мерки – и след това да отлага по свое желание окончателното въвеждане на единната валута. По какви съображения? Ако са налице съображения за това (напр. за отрицателни последици за част от населението поради съществено по-ниско равнище на жизнения стандарт в сравнение с държавите от еврозоната, евентуално значително повишаване на цените и т.н.), те е трябвало да бъдат взети предвид при приемането и прилагането на мерките за постигането на критериите за присъединяване. Несъмнено въвеждането на единната валута (може да) има и отрицателни (било и временно) последици за икономиката на присъединяващата се държава и/или за покупателната способност на нейното население (или съществени части от него). Смятам за несъмнено обаче и че повечето евентуални отрицателни последици у нас вече са „изконсумирани“ и тяхното продължаване или настъпването на нови при вече изпълнени критерии за стабилност (каквито са критериите по чл. 140, § 1) е несъвместимо с базовата логика на икономическия и паричен съюз в рамките на ЕС. В този смисъл нямам основания да смятам, че е възможно при произвеждането на обсъждания референдум да получи мнозинствена подкрепа отговор, предполагащ не само значително отлагане на въвеждането на единната европейска валута, но и отказ от целите на европейската интеграция на България и нарушение на нейно основно съюзно задължение. В известен смисъл смятам изобщо предлагането на такъв въпрос за решаване чрез референдум за постигащо единствено обществено напрежение и поредно основание за разделение.

Затова свободна преценка на държавата е предоставена именно по отношение на това кога и какви мерки да приеме, за да покрие критериите по чл. 140, § 1 от ДФЕС – а не дали да ги предприеме. Някои мерки – напр. свързаните с намаляването на инфлацията и/или държавния дълг по отношение на БВП – е необходимо да бъдат осъществявани постепенно и в относително продължителен период от време, за да се предотвратят сътресения в икономиката и обратни ефекти. Тези мерки трябва да бъдат предприети преди присъединяването към ERM-II, основният смисъл на който е установяването/доказването на способността на държавата в продължение на (поне) 2 години без затруднения да спазва вече изпълнените критерии по чл. 140, § 1, което да позволи приемане от Съвета на ЕС на решение за присъединяване на тази държава към единната валута.

5. Постигането на самите критерии обективно е в интерес на всяка държава – обобщено това са критерии за стабилност на икономиката и публичните финанси, каквато е присъща на всяка поне относително развита държава. Веднъж постигнати, естествен интерес на всяка държава – членка на ЕС, е да пристъпи към последния етап на икономическия и паричен съюз, за да може именно да извлече в пълнота ползите от своето членство във Вътрешния пазар, респ. в ЕС. И затова не е просто „изискване на правото на ЕС“, а и естествена и логична пряка последица от започването на интеграционния процес, държавата да въведе единната валута веднага, щом е готова за това. Разбирането, че е възможно една държава да е покрила критериите за въвеждането на еврозоната (и може без затруднения да ги спазва в продължение на поне две години в рамките на ERM-II), но въпреки това да „не е готова“ за въвеждане на единната валута, е лишено от разум – просто едно от двете не е вярно: или държавата не е готова (и не е покрила наистина критериите), или е готова (и като е покрила критериите, от следващата фаза на процеса може да извлече ползи, а не „затруднения“ или негативи)…

Ако все пак постигането на тези резултати (изпълнението на критериите) наистина има твърде висока социална цена (като напр. висока инфлация без съответно, ако не и по-голямо, увеличение на доходите, или загуба на конкурентни пазарни предимства и др.), естественото решение е гражданите, чрез своите политически представители, да предизвикат или приемане на мерки, които компенсират високата социална цена, или разсрочено във времето прилагане на мерките, които имат висока социална цена. Ако механизмът на политическото представителство не се окаже достатъчно ефикасен, може да се използва и инструментът на референдума – но отново и именно ПРЕДИ окончателното изпълнение на въпросните мерки, респ. преди влизането в ERM-II (където само се проверява действителността и устойчивостта на постигнатите чрез тях резултати).

6. Именно затова отчитането на възможностите, затрудненията и интересите на присъединяващата се държава, вкл. обективните икономически и социални условия, се прави в периода преди влизането в ERM-II и именно то определя вида и темпа на осъществяване на мерките, които водят до постигане на критериите за въвеждане на единната валута. Когато държавата – поне според нея (а това означава от нейните компетентни според националната Конституция органи) – е покрила в достатъчна степен тези критерии (което именно се установява финално в периода на „престой“ в ERM-II), отлагането на следващата фаза – въвеждането на единната валута – освен лишено от логика представлява и отказ от изпълнение на съюзно задължение.

Може да се помисли дали и преди влизането в ERM-II може суверенът да се произнася за това дали е „готов да поеме тежестите на единната европейска валута“. По същество в България това би бил въпрос дали е „готов да понесе тежестите на паричния съвет („валутния борд“)“, доколкото става дума за в голяма степен едни и същи тежести (в този смисъл вече понесени/понасяни – вкл. „ограничение на суверенитета“ напр. поради невъзможността на националната централна банка сама да определя свободно обменния курс на националната валута).

7. Вярно е, че за да се вземе окончателното решение за присъединяването на една държава-членка към единната валута, е необходимо самата държава да гласува за решение в този смисъл на Съвета (заедно с всички държави, чиято парична единица е еврото). Гласуването на тази държава против такова решение обаче, освен несъвместимо с всякаква логика на осъществения от нея до този момент процес (мерки, решения, заявления, вкл. за влизане в ERM-II и т.н.) и по-общо на членството й в ЕС, вече би представлявало нарушение на нейното съюзно задължение за участие в икономическия и паричен съюз. И затова впрочем другите държави – членки на ЕС, които не са въвели еврото, не са влезли и в ERM-II.

8. Навярно не е случайност, че нито една държава – членка на ЕС, не е провела референдум по въпроса в кой точно момент да въведе еврото. И обратно: известно е, че в някои от държавите, провели референдум относно присъединяването си към ЕС (и дори относно ратификацията на Договора от Маастрихт, чрез който се въвеждат правилата за бъдещата единна валута), един от аргументите против е именно единната валута – и в някои от тях референдумът завършва с окончателно решение за неприсъединяване към ЕС, а в други тези аргументи са отхвърлени от мнозинството гласували на референдума. Както е известно, че в Обединеното кралство възраженията против единната валута бяха силни и устойчиви – и в крайна сметка един от аргументите на мнозинството, приело на референдум решението за напускане на ЕС.

Затова и процесът на въвеждане на единната валута в една присъединяваща се държава-членка е двустранен: държавата изразява желание (в което се включва собствената й преценка за готовност) и доказва готовност, а държавите, които вече са въвели еврото, преценяват (в което се включва преценка дали те и тяхната валута/стабилност биха били застрашени, т. е. отново дали държавата-кандидат е „готова“). Именно в това е и смисълът на изрично прогласените (в чл. 140 от ДФЕС) критерии – ясен ориентир за целите и мерките, които отделната държава трябва да постигне, и ясна мяра за преценка от страна на вече участващите в единната валута (и Комисията) за нейната готовност в смисъл на годност да участва в единната валута, без да я застраши/отслаби.

Именно в този контекст се вписва евентуалната политическа преценка на вече участващите в еврозоната държави, че една присъединяваща се държава не би застрашила единната валута, дори ако към момента на присъединяването си не покрива напълно всички кумулативни критерии (каквато преценка в някаква степен беше направена неотдавна по отношение на Хърватска, а при първоначалното въвеждане на еврото – по отношение на Италия, и евентуално би бил и по отношение на България). Такава преценка обаче задължително включва политически изразено разбиране, че съществуващите затруднения (поради които някой от критериите не е покрит напълно) ще бъдат преодолени от присъединяващата се страна достатъчно бързо и с достатъчна степен на сигурност/необратимост.

9. Наистина някои държави – членки на ЕС, не са въвели еврото, без да имат договорено право на изключение (клауза opting-out). И Комисията на ЕС дори не е започвала производство за установяване на нарушение (по чл. 258 от ДФЕС) срещу нито една от тях – макар наглед да може да се смята, че е налице нарушение. Повечето от тях обаче (като Чехия, Полша, Унгария) не са изразили желание/готовност и не участват във Валутно-курсовия механизъм (ERM-II). Република България обаче е изразила желание и участва в този механизъм – който представлява последен етап преди въвеждането на единната валута – от юни 2018 г. Като още в преговорния процес е декларирала, че „от датата на членството ще действа в съответствие с целта за приемане на еврото“. Доколкото присъединяването към ERM-II е „доброволно“ (и зависи именно от преценката на конкретната държава-членка), неговото отлагане може да се разглежда – макар и с много уговорки – като въпрос на национална дискреция. С присъединяването си обаче държавата еднозначно се ангажира да доведе до край процеса на въвеждането на единната валута – и евентуално ново отлагане вече би представлявало отказ от целите на ЕС (които са общи цели на членуващите държави!) и нарушение на свързаните с тях основни разпоредби от правото на ЕС.

И по същество – отказ от членството в ЕС.

10. Вече посочих, че приемам за напълно легитимен референдум с въпрос относно прекратяването на членството в ЕС. Такъв референдум би могъл да доведе и до невъвеждане на единната валута (а ако вече е въведена – евентуално, но не задължително, излизане от нея). Ако резултатът от този референдум е положителен (мнозинството гласували при спазване на изискуемия за задължителност на решението минимален брой гласували), всички държавни органи – и в частност НС – следва да се съобразят с него, в частност като предприемат необходимите мерки, вкл. отмяна на чл. 4, ал. 3 от Конституцията. При действието на чл. 4, ал. 3 от Конституцията обаче отказът, макар и „временен“, от изпълнение на произтичащи от членството в ЕС основни задължения, е противоконституционен. Респективно противоконституционно е и предложението за референдум, поставящ въпрос със същия смисъл.

Убедено смятам, че членството в ЕС е исторически важно за България и към настоящия момент няма достатъчни основания да бъде поставяно под съмнение. Както и че въвеждането на единната европейска валута в Република България е необходимо и полезно за нейната икономика и за повишаването на благосъстоянието на българския народ. Затова нямам основателни съмнения, че днес резултатът от такъв референдум би бил отрицателен, дори в бъдещ момент да е теоретично възможно достатъчно голяма част от българското общество да приеме, че самият съюз вече е различен от онзи, в който искахме да участваме. Убедено смятам, че членството в ЕС е исторически важно за България и към настоящия момент няма достатъчни основания да бъде поставяно под съмнение. Както и че въвеждането на единната европейска валута в Република България е необходимо и полезно за нейната икономика и за повишаването на благосъстоянието на българския народ.

Смятам за сигурно обаче, че без поставяне на въпроса за прекратяването на членството в ЕС (и отмяна на чл. 4, ал. 3 от Конституцията) всякакво волево, а не поради обективни обстоятелства, отлагане на въвеждането на еврото би противоречало както на правото на ЕС, така и на чл. 4, ал. 3 от Конституцията, както и на националните интереси, поне съществена част от които са обективирани в акта на присъединяване на страната към ЕС (който, макар и неподложен на национален референдум, несъмнено се ползваше с много широко обществено одобрение).

VІІ. Въз основа на всичко, изложено дотук, според мен мотивите на настоящото решение на КС следваше да включват следните изводи:

– Разпоредбата на чл. 1, ал. 2, изр. второ от Конституцията доразвива принципа на народен суверенитет (ал. 2, изр. първо), като предвижда две ясно отграничени основни форми на осъществяване на държавната власт с равностоен конституционен ранг: непосредствено от суверена (народа) и опосредено („чрез“ предвидените в Конституцията органи). Това естествено включва и гарантирана възможност народът сам да предизвика свое произнасяне по управленски въпроси.

– Националният референдум е начин „за пряко решаване от гражданите“. Той не противоречи на представителното осъществяване на държавната власт чрез парламентарното управление.

– Легитимността на един референдум е най-малкото приравнена на легитимността на избраното при същата избирателна активност Народно събрание. В духа на чл. 1, ал. 2 именно най-съществените решения за развитието на държавата и/или обществото следва да се вземат чрез референдум.

– В случай на „тясна гражданска инициатива“ (подкрепена от само 200 000 избиратели) НС е свободно в преценката си дали да удовлетвори, или да отхвърли искането за произвеждане на национален референдум. В случай на „широка инициатива“ (предложение от поне 400 000 избиратели) свободата на преценка на НС е ограничена: може да вземе решение за отхвърляне на предложението само ако (установи, че) предложението не отговаря на изискванията, които са предвидени в закона или произтичат от Конституцията, но не и по целесъобразност. Обратното означава НС свободно да преценява дали да позволи пряко осъществяване на властта от суверена, което е несъвместимо с принципа, заложен в чл. 1, ал. 2 от Основния закон. Това не е задължение НС „автоматично“ да вземе решение за произвеждане на референдум: то може и да откаже произвеждане на референдум (ако предложението не спазва предвидените в закона и произтичащи от Конституцията ограничения).

– Както осъществяването на държавна власт от народа, по инициатива на една част от него, така и задължаването на НС да вземе решение за произвеждане на референдум при инициатива на значителна част от него (400 000 избиратели), не е и по никакъв начин не би могло дори да се уподобява на „присвояване на осъществяването на народния суверенитет“.

– Предметът на един национален референдум не може да бъде ограничаван само до въпроси от компетентността на НС. Напълно възможно е за изпълнението на прието с национален референдум решение изобщо да не е необходим никакъв последващ акт на парламента.

– В компетентността на НС обаче влиза всеки въпрос относно задължително подлежащ на ратификация или ратифициран международен договор. Допустим е референдум и относно това как точно да бъдат изпълнявани задълженията, произтичащи от един действащ за страна международен договор, без самият договор да бъде нарушаван. Включително „международен договор, чрез който се предоставят правомощия на ЕС“.

– Референдум с въпрос относно обвързващ България международен договор, вкл. уреждащ членството на Република България във всяка организация (вкл. ЕС), не само може да бъде произвеждан, но и по всяко време – както преди, така и след ратификацията на този договор. В този смисъл разпоредбата на чл. 9, ал. 4 от ЗПУГ е противоконституционна, тъй като налага не само непредвидено, но и несъвместимо и с духа, и с буквата на чл. 1, ал. 2 от КРБ ограничение. Именно такова ограничение може да се разглежда като „присвояване на осъществяването на народния суверенитет“.

– Обратното разбиране би означавало да е невъзможен референдум с въпрос дали България да прекрати членството си в ЕС или друга организация.

– Всеки международен договор може и да бъде изменян от страните по него. Включително ДЕС и ДФЕС – и по инициатива на отделна държава-членка. И без това да е „едностранно изменяне“ на тези договори, инициативата несъмнено е едностранна мярка в компетентността на НС (дори да изисква участието и на друг държавен орган).

– В конкретния случай (с оглед действителния смисъл на въпроса за предлагания референдум) необходимото за изпълнението на евентуално негово положително решение изменение на Учредителните договори на ЕС обаче е толкова съществено, че предполага прекратяване на самия Европейски съюз, поради което е и обективно неизпълнимо.

– Според чл. 4, ал. 3 от КРБ „България участва в изграждането и развитието на Европейския съюз“. ЕС е наднационален съюз на суверенни държави. Целите на ЕС са цели на самите членуващи държави. Участието в икономическия и паричен съюз (и то в цялост) е едновременно цел и задължение на всички присъединяващи се държави. Със самото сключване на договор за присъединяване държавата заявява кандидатура/воля за присъединяване към еврозоната като негов заключителен етап.

– Изпълнението на това задължение зависи не само от обективни критерии, но и от волята на присъединяващата се към единната валута държава. Тя обаче остава длъжна да положи всички възможни усилия за приемане на всички необходими мерки, които да доведат до въвеждане на единната валута.

– „Възможни“ усилия – респ. мерки – са само тези, които не водят до влошаване на икономическото/финансовото състояние на държавата, респ. на благосъстоянието на нейния народ (или значими части от него).

– Затова държавата сама преценява кога да влезе във Валутно-курсовия механизъм (ERM-II), където само се удостоверява нейната готовност – и евентуално би могла да „отлага“ това влизане. След влизането в ERM-II невъвеждане на единната валута е възможно само в две хипотези: предизвикване от държавата на изменения/допълнения в Учредителните договори на ЕС, които да позволят „отлагане“, или прекратяване на членството в ЕС.

– Ако е готова (покрила е критериите) за въвеждане на еврото, но „не желае“ да го направи, това лишава самия процес на европейска интеграция на държавата от неговата естествена логика: пълно участие във всички форми на интеграцията и най-вече в най-съществената – икономическия и паричен съюз.

– Ако страховете/възраженията на гражданите за социалната цена на въвеждането на еврото са основателни, самите критерии за въвеждане на еврото не биха били покрити. Отчитането на възможностите и затрудненията на присъединяващата се държава се прави в периода преди влизането в ERM-II и се отразява при приемането и прилагането на мерките за постигането на критериите.

– Затова свободна преценка на държавата е предоставена именно по отношение на това кога и какви мерки да приеме, за да покрие критериите – но не и дали. Постигането на самите критерии обективно е в интерес на всяка държава – обобщено това са критерии за стабилност на икономиката и публичните финанси.

– Поради това референдум с въпрос като предлагания в конкретния случай (или в същия смисъл) евентуално би бил конституционно допустим преди влизането в ERM-II.

– След този момент „отлагането“ (дори и временно) на въвеждането на единната валута на практика означава прекратяване на членството в ЕС и изисква отмяна на разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Без поставяне на въпроса за прекратяването на членството в ЕС всякакво волево, а не поради обективни обстоятелства, отлагане на въвеждането на еврото би противоречало както на правото на ЕС, така и на чл. 4, ал. 3 от Конституцията. При действието на чл. 4, ал. 3 от Конституцията отказът, макар и „временен“, от изпълнение на произтичащи от членството в ЕС основни задължения, е противоконституционен. Смятам това за носещо (ако не и единствено) основание да се приеме, че разглежданото предложение за референдум е противоконституционно, и оспореното решение на НС да бъде оставено в сила.

Конституционен съдия: Атанас Семов

1432