РЕШЕНИЕ № 11573 от 14 декември 2022 г.

по административно дело № 6334 от 2022 г.

Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на десети ноември две хиляди и двадесет и втора година в състав председател: Галина Солакова, членове: Павлина Найденова, Калина Арнаудова, Хайгухи Бодикян, Десислава Стоева, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Куман Куманов изслуша докладваното от съдията Калина Арнаудова по административно дело № 6334/2022 г.  

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от председателя на Народното събрание на Република България (НС), срещу Решение № 4603 от 13.05.2022 г. на Върховния административен съд (ВАС), второ отделение, по адм. дело № 572/2022 г.

С решението е отменена разпоредбата на т. 4, буква „а“ в частта „с обем до 1/2 стандартна страница – 20 лв.“ от Заповед № АД-850-05-203 от 27.09.2018 г. на председателя на НС.

Касационният жалбоподател – председателят на Народното събрание на Република България, счита решението за постановено в нарушение на материалния закон – отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК.

Излага, че за да постанови решението си, тричленният състав на ВАС е приел, че обжалваната заповед по естеството си представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и при издаването му не са спазени изискванията на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Сочи, че заповедта е издадена от изрично овластен за това орган – председателя на НС, в съответствие с чл. 9, ал. 2 от Закона за „Държавен вестник“ (ЗДВ). Тя съдържа изискуемите от закона реквизити, посочени са основанията за издаването й и е обнародвана в „Държавен вестник“ (ДВ).

Посочва, че НС самоорганизира дейността си, като съгласно чл. 73 от Конституцията на Република България (КРБ) „Организацията и дейността на Народното събрание се осъществяват въз основа на Конституцията и на правилник, приет от него“. Според чл. 1, ал. 2 ЗДВ „Държавен вестник“ се издава от Народното събрание. Съгласно чл. 8, ал. 1, т. 7 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС, обн., ДВ, бр. 69/2005 г.), действал към датата на издаване на процесната заповед, „председателят на Народното събрание осъществява контрол върху издаването на „Държавен вестник“, както и другите правомощия по Закона за „Държавен вестник“. Редът за издаване на ДВ, в това число и на процесната заповед, е определен в цитираните специални актове, без да са поставени допълнителни изисквания.

Противно на твърдението на жалбоподателя таксата за обявление в ДВ се внася по сметка на редакцията на ДВ в размер, определен от председателя на НС с разпореждане – чл. 9, ал. 2 във връзка с чл. 13, ал. 1 ЗДВ, и няма характер на държавна такса по смисъла на чл. 1 от Закона за държавните такси (ЗДТ), нито е измежду изброените такива в чл. 4 ЗДТ.

Цената, посочена в оспорената част от заповедта, не е променяна от 1.01.2008 г. След евентуалната отмяна на заповедта, в обжалваната част, би се стигнало до индексиране на цената, което е в разрез с икономическия интерес на жалбоподателя.

Предвид изложеното прави искане решението да бъде отменено.

Касаторът се представлява от юрк. М. Григорова.

Ответникът – П. Запрянов, изразява становище за недопустимост, алтернативно – за неоснователност, на касационната жалба.

Прави искане решението да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът се представлява от адв. Б. Бойчев.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, петчленен състав, като се запозна със събраните по делото доказателства, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е допустима като подадена в срока по чл. 211 от АПК от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

За до постанови решението си, ВАС, тричленен състав, е установил, че с Докладна записка рег. № АД856-14-12 от 27.09.2018 г. директорът и главен редактор на ДВ е представил на председателя на НС проект на заповед за определяне цената на отделен брой ДВ, цените на абонамент, както и размера на таксите за обнародване в неофициалния раздел на ДВ и за публикуване на електронната страница на обявления за концесии, считано от 1 януари 2019 г.

Със Заповед № АД-850-05-203 от 27.09.2018 г. на председателя на НС, издадена на основание чл. 9, ал. 2 и чл. 15 ЗДВ, са определени цената на отделен брой ДВ, цената на абонамент за ДВ, размерът на таксите за обнародване в неофициалния раздел на ДВ и размерът на таксата за публикуване на електронната страница на ДВ за всяка една публикация на обявление за концесии по Закона за концесиите, както и цената за получаване на брой на ДВ по електронен път в деня на отпечатването му и пускането му за разпространение, без право на препродаване и преотстъпване на получената информация и без право на разпространение на съдържанието на вестника. С т. 4, буква „а“ от заповедта, която е оспорена в производството, считано от 1 януари 2019 г., е определен размер на таксата за обнародване в неофициалния раздел на ДВ за призовки на съдилищата, за обявяване на конкурси, за обявления и съобщения на министерства, други ведомства на бюджетна издръжка, общини и техни органи, с обем до 1/2 стандартна страница, в размер 20 лв.

При така установеното съдът е приел, че обжалваната заповед по своето естество представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Посочил е, че тя съдържа административноправни норми, определящи дължимите суми за обнародване в „Държавен вестник“ и абонамент. Адресатите на акта не са персонално определени или ограничени. Заповедта има многократно правно действие.

Съдът е посочил, че актът е издаден от изрично овластен от закона орган – председателя на НС, в съответствие с чл. 9, ал. 2 ЗДВ. Актът е издаден и в изискуемата писмена форма, и при спазване на изискването за обнародване в „Държавен вестник“ (бр. 81/2018 г.), поради което липсват основания за прогласяване на нищожността му.

Съдът обаче е приел, че в производството по издаване на оспорения нормативен акт е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. При издаване на процесния акт не са спазени изискванията на разпоредбите на чл. 26 и чл. 28 ЗНА. Това не е позволило на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на органа, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, при които се изработва проект на нормативен акт, а именно – необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Допуснатото съществено процесуално нарушение на чл. 26 и чл. 28 ЗНА при издаването на процесния подзаконов нормативен акт съставлява самостоятелно основание за отмяната на оспорената разпоредба на т. 4, буква „а“ в частта „с обем до 1/2 стандартна страница – 20 лв.“ като незаконосъобразна на основание чл. 196 АПК във връзка чл. 146, т. 3 АПК.

Решението е правилно.

Правилно тричленният състав на ВАС е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган – председателя на НС, в кръга на предоставените му правомощия. Съдържанието на заповедта, включително на оспорената т. 4, буква „а“ от нея, показва, че тя съдържа общозадължителни правила за поведение, т. е. правни норми. Те са адресирани до неопределен и неограничен брой адресати, а именно – до всеки, за когото са налице визираните в хипотезите на разпоредбите условия, конкретно и до всеки желаещ да се осъществи обнародване в неофициалния раздел на ДВ на посочените в разпоредбата обявления и съобщения. Разпоредбите в заповедта се прилагат нееднократно, защото регулират повтарящи се обществени отношения. Следователно първоинстанционният съд правилно е приел, че заповедта представлява подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Заповедта е обнародвана в „Държавен вестник“, което е условие за неговата валидност. Обнародването на заповедта обаче не е достатъчно, за да обоснове извод за нейната законосъобразност.

Производството по издаване на нормативните административни актове е регламентирано в глава пета, раздел III от АПК и доразвито в ЗНА, към който препраща чл. 80 АПК. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията или от закон. В случая в чл. 9, ал. 2 ЗДВ е предвидено правомощие на председателя на НС да определя размера на таксата, която се заплаща за обнародване на обявленията, съобщенията, поканите и другите известия в неофициалния раздел на ДВ. Посоченото в разпоредбата, че размерът на тази такса се определя с разпореждане, не влияе на характера на издадения в изпълнение на това правомощие подзаконов нормативен акт.

Съгласно параграф 5 от преходните и заключителните разпоредби на ЗНА, доколкото друго не следва от този закон, той се прилага за всички нормативни актове, издавани от органи, предвидени от Конституцията. За другите нормативни актове важат съответно чл. 2, 9 – 16, 34 – 46 включително и чл. 51. Председателят на НС е орган, предвиден в Конституцията на Република България, с конкретно посочени в чл. 77, ал. 1 от Конституцията самостоятелни негови властнически правомощия, които той осъществява в качеството му на едноличен орган. В Решение № 1 от 28.01.2015 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 22/2013 г. е посочено, че „В своята практика Конституционният съд многократно е посочвал, че точното и еднакво спазване на законите и Конституцията се отнася до всички правни субекти. Това се отнася и до Народното събрание при осъществяване на публичната власт.“ Задължението на НС да спазва законите на по-голямо основание се отнася до неговия председател. Предвид изложеното наведените в касационната жалба съображения, че разпоредбите на ЗНА са неприложими при приемането на оспорената заповед, не могат да бъдат споделени.

Производството в ЗНА съдържа комплекс от императивни предписания, създадени с цел да гарантират, че изработването на проекта за нормативен акт ще се извърши при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Именно по тази причина тяхното несъобразяване представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК.

Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА процесът по изработване на проект за нормативен акт винаги е съпроводен от обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 3 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като ал. 4 нормира не по-кратък от 30-дневен срок за депозиране на становища и предложения по така обявения проект. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди издаването на нормативния акт, съгласно правилото на чл. 26, ал. 5 ЗНА, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите такива. В случая посочените изисквания от производство по издаване на акта не са спазени.

Правилни и обосновани са изводите на тричленния състав на ВАС относно нарушение и на разпоредбата на чл. 28 от ЗНА, съгласно която към проекта на нормативния акт следва да се приложат мотиви, съответно доклад. Съдържанието на мотивите, съответно доклада, е посочено в чл. 28, ал. 2 от т. 1 – 5 от ЗНА. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган (чл. 28, ал. 4 ЗНА). В относимата административна преписка не се съдържат мотиви, съответно доклад, които да са с изискуемото се по закон съдържание. Касае се за императивни изисквания, поради което неизпълнението им правилно е прието от съда за съществено процесуално нарушение.

От постановеното решение е видно, че съдът е извършил дължимата проверка по чл. 168 от АПК, като е обсъдил доказателствата и възраженията на страните. След преценка на релевантните факти и обстоятелства и обстоен анализ на относимата и приложимата правна уредба съдът е достигнал до правилен извод за незаконосъобразност на т. 4, буква „а“ в частта „с обем до 1/2 стандартна страница – 20 лв.“ от Заповед № АД-850-05-203 от 27.09.2018 г. на председателя на НС и я е отменил. Не е налице соченото отменително основание на чл. 209 от АПК, поради което решението следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора и на основание чл. 143 АПК касаторът следва да бъде осъден да заплати на ответника разноски в размер 2200,65 лв., от които 2200,00 лв. – заплатено адвокатско възнаграждение, и 0,65 лв. за заплащането на пощенска марка. Доказателства за претендираните от ответника пътни разноски не са представени, поради което такива не следва да му бъдат присъждани.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 АПК Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Оставя в сила Решение № 4603 от 13.05.2022 г. на Върховния административен съд, второ отделение, по адм. дело № 572/2022 г.

Осъжда Народното събрание на Република България с адрес гр. София, пл. Народно събрание № 2, да заплати на П. Запрянов с адрес Димитровград, [улица]-[номер], 2200,65 лв. (две хиляди и двеста лева и шестдесет и пет стотинки) разноски по делото.

Решението е окончателно.

Председател: Георги Чолаков

8323