РЕШЕНИЕ № 12637 от 25 ноември 2015 г.

по административно дело № 8986 от 2015 г.

Върховният административен съд на Репуб­лика България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на осми октомври две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Румяна Монова, членове: Йорданка Костова, Галина Христова, Мира Райчева, Емилия Георгиева, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Мария Бегъмова изслуша докладваното от съдията Галина Христова по адм.д. № 8986/2015 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е:

1. По касационна жалба на фондация „Добро сърце“, със седалище и адрес на управление гр. София, представлявана от управителя Никола Стоев, срещу Решение № 6686 от 8.06.2015 г., постановено по адм.д. № 1265/2014 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, трето отделение, в частта, с която е отхвърлено оспорването на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни (ред., ДВ, бр. 81 от 2013 г.) с доводи за наличие на отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът счита, че съдът неправилно е отхвърлил оспорването на текстовете на чл. 101, ал. 1, т. 2 и 8; чл. 105а, ал. 1 и 4; чл. 105б; чл. 107, ал. 2 и чл. 117, ал. 1, като е приел, че тези текстове не противоречат на чл. 1, п. 4 от Европейската конвенция за защита на животните компаньони (ЕКЗЖК); Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД) и Закона за защита на животните (ЗЗЖ). Текстът на чл. 1, п. 4 ЕКЗЖК бил категоричен, че „убежище за животни“ следва да представлява (и изисква построяването на) „сграда“ с нестопанска цел, където животните компаньони се отглеждат в големи количест­ва, а разпоредбите на наредбата досежно приютите за безстопанствени животни не са съобразени с това изискване.

Иска се отмяна на обжалвания акт и решаване на спора по същество и се претендират разноски по делото.

2. По касационната жалба на сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните в България“, представлявани от адвокатско дружество „Груйкин и съдружници“, срещу Решение № 6686 от 8.06.2015 г., постановено по адм.д. № 1265/2014 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, трето отделение, в частта, с която е отхвърлено оспорването на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни с доводи за наличие на отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди се, че при издаване на оспорвания административен акт са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила – чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, които решаващият съд е констатирал, но противно на практиката на съда е приел за несъществени. Фактът, че административният орган е публикувал текст на наредбата, който се различава от този, подложен на обсъждане, е довел до ограничаване на възможността заинтересованите лица да участват пълноценно в процеса по приемането й.

По същество касаторът счита, че неправилно съдът е отхвърлил твърдяното противоречие на чл. 101, ал. 1, т. 2 от Наредба № 41 от 2008 г. с текста на чл. 25 ЗВМД; на чл. 101, ал. 1, т. 8 и чл. 105а – чл. 105б (с изключение на отменените чл. 105а, ал. 2 и 3) с текста на п. 1, т. 4 ЕКЗЖК; на чл. 101, ал. 3 с текста на чл. 7, ал. 1 и ал. 2, т. 3 ЗЗЖ; на чл. 105 с текста на чл. 4, т. 1 и чл. 12 ЕКЗЖК, на чл. 150, ал. 1, т. 2, буква „а“ и буква „б“ ЗВМД, на чл. 34, ал. 1, т. 1 и чл. 46, ал. 4 ЗЗЖ; на чл. 105а с текста на чл. 7, ал. 1 и ал. 2, т. 2 ЗЗЖ, чл. 151, т. 15 ЗВМД; на чл. 105б с тек­ста на п. 1, т. 4 ЕКЗЖК; на чл. 111 с текста на чл. 7, ал. 1 и ал. 2, т. 2 ЗЗЖ и чл. 151, т. 9 ЗВМД, на чл. 107, ал. 2 с текста на п. 1, т. 4 ЕКЗЖК; на чл. 117 с текста на п. 1, т. 4 ЕКЗЖК и чл. 149, ал. 3 ЗВМД; на чл. 105а, ал. 1 и чл. 105б с текста на чл. 120, ал. 5 на самата Наредба № 41 от 2008 г.

Иска се отмяна на обжалвания акт, решаване на спора по същество и присъждане на понесените по делото разноски.

3. По касационната жалба на юрк. Миглена Хаджийска, в качеството й на пълномощник на министър на земеделието и храните, срещу Решение № 6686 от 8.06.2015 г., постановено по адм.д. № 1265/2014 г. от тричленен състав на Върховния административен съд, трето отделение, в частта, с която са отменени текстовете на 105а, ал. 2 и 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 2008 г. с доводи за неправилност и необоснованост. Иска се отмяна на съдебния акт.

В отговор първият и вторият касационен жалбоподател представят писмени становища, в които излагат подробни съображения за неоснователност на касационната жалба на министъра на земеделието и храните.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби на фондация „Добро сърце“ и тази на министъра на земеделието и храните, както и за частична основателност на касационната жалба на сдружение „Помощ за животните“ и фондация „За правата на животните в България“ по отношение на твърдяното нарушение на правилата на чл. 26 от Закона за нормативните актове, което съдът е възприел като несъществено. Алтернативно представя становище за неоснователност и на тази касационна жалба.

Настоящата инстанция, като взе предвид изложеното от страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Касационните жалби са подадени в срок от надлежни страни и са процесуално допустими. По същество касационната жалба на сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните в България“, представлявани от адвокатско дружество „Груйкин и съдружници“, е основателна при следните съображения:

С обжалваното решение съдът е отменил разпоредбите на чл. 105а, ал. 2 и 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни (ред., ДВ, бр. 81 от 2013 г.) и е отхвърлил като неоснователно оспорването на чл. 101, ал. 1, т. 2 и 8 и ал. 3, чл. 105, чл. 105а, ал. 1 и 4, чл. 105б, чл. 107, ал. 2, чл. 111, чл. 117, ал. 1 и § 52, ал. 1, т. 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни.

Със същото решение е оставена без разглеждане, като процесуално недопустима, жалбата на сдружение „Федерация грижа за бездомните кучета“, сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните“ против § 52, ал. 1, т. 2 и ал. 2 и § 53 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни (ред., ДВ, бр. 81 от 2013 г.) и производството по делото е прекратено. В тази част като неоспорвано решението е влязло в сила.

Решаващият съд е констатирал, че приложеният към административната преписка проект на оспорвания нормативен акт не съответства по структурно съдържание на публикувания, подложен на обсъждане и съгласуване проект. Въпреки това в мотивите си е приел, че при издаването му не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, водещи до ограничаване на правото на участие на засегнатата общност или нарушаване на основните принципи на чл. 26 ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност поради това, че проектът е преминал през пълноценна междуинституционална съгласувателна процедура и са разгледани и обсъдени постъпилите по проекта предложения и становища от заинтересованите лица.

Приел е още, че очевидно представените становища и мнения по промяна на наредбата смислово касаят приетия проект, жалбоподателите не твърдят ограничаване на правото им на участие в производството по приемане на акта, поради което няма основание да се приеме, че е допуснато съществено нарушение на производствените правила от страна на МЗХ.

Също така е посочил, че при издаването на акта са съобразени мотивите към Решение № 13774 от 2.11.2012 г., постановено по адм.д. № 8254 от 2012 г. на Върховния административен съд, като проектът на наредбата е придружен от доклад, обосноваващ търсената нормативна промяна. В доклада, изготвен от заместник-министъра на земеделието и храните, макар и пестеливо, са посочени причините за промяната на наредбата, а именно въвеждането на по-облекчени изисквания за създаване на приюти за кучета, което да облек­чи общините при спазване на програмите за контрол над безстопанствените кучета и при осигуряване на бюджетни средства, без това да води до негативно отражение към хуманното отношение към животните. Мотивирана е и самата промяна чрез преминаване от приюти с изцяло затворени постройки към приюти от „отворен тип“ с въвеждането на възможността животните да бъдат настанявани на групи в отделни дворове с къщички за всяко животно, с осигурена сянка и защита от неблагоприятни атмосферни условия.

Констатациите на съда по отношение на допуснатите от административния орган процесуални нарушения обосновават правен извод, различен от направения от решаващия съдебен състав. Според настоящия петчленен състав административният орган е допуснал особено съществено нарушение на процесуалните правила, което само по себе си е достатъчно за отмяна на оспорвания нормативен акт за втори пореден път.

С Решение № 13774 от 2.11.2012 г., постановено по адм.д. № 8254/2012 г., е отменена Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 2008 г. поради това, че по делото съдът е установил „значително“ различие по съдържанието в проекта, публикуван на интернет страницата на административния орган на 20.02.2012 г., и този, публикуван на 10 април същата година, и въз основа на това е приел, че по същество вторият проект е нов проект, по който не са приемани и обсъждани становища. Решението е било потвърдено от касационната инстанция (Решение № 5861 от 25.04.2013 г., постановено по адм.д. № 505/2013 г. от петчленен състав на ВАС). В мотивите изрично е подчертано, че целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е „ … да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Това изискване на закона не е спазено и правилно съдът приема, че то е съществено нарушение на процесуалните правила и съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт.“ … и още: „Следва да се има предвид, че за да се обезпечи правото на възражение на засегнатите лица, трябва или административният орган да приема проекта такъв, какъвто е бил публикуван, или да отлага решението си до изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА при всяко направено предложение за изменение в проект.“

Административният орган не е съобразил указанията по приложението на закона, поради което отново е допуснал същото съществено нарушение на процесуалните правила.

Допуснато е нарушение и на нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, каквото съдът при постановяването на Решение № 13774 от 2.11.2012 г. също е констатирал. В мотивите на този съдебен акт изрично е посочено, че докладът не съдържа „… финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. В доклада и мотивите към него най-общо е посочено, че ще се намалят общинските бюджетни средства за изграждане на приюти и проектът няма да се отрази на бюджета на министерството, но не са посочени финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Не са отразени и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, както и не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно правилото на чл. 28, ал. 3 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая, независимо че докладът не отговаря на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от компетентния орган.“

Настоящият състав намира, че приложеният към настоящото дело доклад отново не е съобразен с указанията на съда, изложени по-горе, поради което по същество е немотивиран. В него отсъства каквато и да е финансова обосновка на промяната, както и анализ на съответствието с правото на ЕС. Ето защо и това нарушение се преценява като самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба.

Като е приел, че при приемането на оспорвания нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, съдът от първата инстанция е постановил неправилно решение, което ще следва да се отмени, а делото – да се реши, без да се обсъждат доводите по съществото на правния спор, като се отмени изцяло процесната Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 2008 г.

При този изход на правния спор претенцията на фондация „Добро сърце“, на сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните в България“, представ­лявани от адвокатско дружество „Груйкин и съдружници“, за присъждане на понесените по делото разноски е основателна и следва да бъде уважена. Съгласно приложения по делото (л. 125, л. 126 и л. 127) списък на разноските, представен при спазване на чл. 80 ГПК, за процесуално представителство и държавна такса по делото са били заплатени общо 735 лв., които ще следва да бъдат възстановени от бюджета на административния орган.

Водим от изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ:

Отменя Решение № 6686 от 8.06.2015 г., постановено по адм.д. № 1265/2014 г. от три­членен състав на Върховния административен съд, трето отделение, в отхвърлителната му част и вместо това постановява:

Отменя по жалбите на фондация „Добро сърце“, сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните в България“ чл. 101, ал. 1, т. 2 и 8; чл. 101, ал. 3, чл. 105, чл. 105а, ал. 1 и 4; чл. 105б; чл. 107, ал. 2, чл. 111 и чл. 117, ал. 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 81 от 17 септември 2013 г.

Оставя в сила Решение № 6686 от 8.06.2015 г., постановено по адм.д. № 1265/2014 г. от три­членен състав на Върховния административен съд, в останалата му част, с която са отменени чл. 105а, ал. 2 и 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 41 от 10.12.2008 г. за изискванията към обекти, в които се отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към пансиони и приюти за животни, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 81 от 17 септември 2013 г.

Осъжда Министерството на земеделието и храните да заплати на сдружение „Помощ за животните – Дара“ и фондация „За правата на животните в България“, представлявани от адвокатско дружество „Груйкин и съдружници“, съдебни и деловодни разноски в размер 735 (седемстотин тридесет и пет) лв.

Решението е окончателно.

Председател: Георги Колев

8154