ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 10369 от 11 юли 2011 г.

по административно дело № 4109 от 2011 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Веселина Тенева, и членове: Юлия Ковачева, Таня Вачева, Соня Янкулова и Даниела Мавродиева, с участието на секретар-протоколиста Мария Попинска разгледа административно дело № 4109 по описа за 2011 г. на Върховния административен съд – петчленен състав – ІІ колегия, докладвано от съдията Соня Янкулова.

Производството е по чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба на министъра на вътрешните работи срещу Решение № 2300 от 15.02.2011 г. на Върховния админис­тративен съд, постановено по административно дело № 13613 от 2010 г.

С обжалваното решение съдът отменил чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 10.03.2010 г. за организацията и технологията на работа в структурите на Министерството на вътрешните работи при издаване на български лични документи, издадена от министъра на вътрешните работи.

Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е неприложима и неправилно се позовал на чл. 10, ал. 1 от същия закон. Разпоредбата на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 10.03.2010 г. за организацията и технологията на работа в структурите на Министерството на вътрешните работи при издаване на български лични документи (Инструкция № Із-417 от 2010 г. (инструкцията) е съобразена с Директива на Европейския съюз 91/439/ЕИО от 29.07.2001 г. относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства, като водачите се класифицират в две групи по отношение на минималните изисквания за физическа и психическа годност за управление на моторни превозни средства. Изискванията, които са залегнали в Наредба № 31 от 1999 г. за изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство (Наредба № 31 от 1999 г.) за придобиване на свидетелство за управление на моторни превозни средства, противоречат на директивата, което в съответствие с примата на правото на Европейския съюз води до обективна тяхна неприложимост, в т.ч. и от Министерството на вътрешните работи. Атакуваната разпоредба на Инструкция № Із-417 от 2010 г. е синхронизирана с директивата, поради което следва да се прилага именно тя. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което да отхвърли жалбата на Марин Христов.

Ответникът по касационната жалба – Марин Христов Маринов, не взема становище.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за частична основателност на касационната жалба. Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена на основание § 5, ал. 1 от Правилника за издаване на български лични документи (ПИБЛД), поради което следва да урежда само посочената в нормата материя. Член 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена в противоречие с чл. 10, ал. 1 и 2, чл. 12 ЗНА, чл. 152 от Закона за движение по пътищата (ЗДвП) и чл. 35 и § 5 ПИБЛД, поради което в частта, регламентираща изискванията за медицински документи, е нищожна. В частта досежно прилагането на картата за медицински преглед разпоредбата на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. е в съответствие с компетентността на административния орган, предвидена в § 5, ал. 1 ПИБЛД. В тази част обжалваното решение е неправилно и оспорването е следвало да се отхвърли.

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт.

Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания, счита същата за неоснователна.

За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа страна, че Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена на основание § 5, ал. 1 ПИБЛД от министъра на вътрешните работи и има за предмет организацията и технологията на работа на структурите на Министерството на вътрешните работи при издаване на българските лични документи. В чл. 63, ал. 3 от инструкцията е предвидено при подаване на заявление за издаване на свидетелство за управление на моторно превозно средство заявителят да прилага карта за медицински преглед на водач на моторно превозно средство или протокол от транспортна областна или транспортна централна лекарска експертна комисия. Предвидено е за водачите, категории А, В и М, да се представя карта за медицински преглед на лицето, а за останалите категории – карта за личен преглед, заверена от съответните специалисти – очен, уши, нос, гърло, невролог, хирург и вътрешен. Приел, че Наредба № 31 от 1999 г. регламентира изискванията, условията и реда за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство. Съгласно чл. 6, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2 от Наредба № 31 от 1999 г. медицинският преглед на водачите от категории А, В, В+Е, М, Ткт обхваща само състоянието на зрението.

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че разпоредбата на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. противоречи на чл. 6, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 2 от Наредба № 31 от 1999 г., което е нарушение на чл. 15, ал. 1 ЗНА. Приел за неоснователно позоваването на чл. 15, ал. 2 ЗНА, тъй като става въпрос за приложение на директива, а не на регламент на Европейския съюз. Прилагането на европейските директиви следва да става съгласно правилата и изискванията за приемането и съдържанието на нормативните актове в държавата членка. Приел, че транспонирането на директивата не може да стане с друг акт от същата степен, още по-малко с акт от по-ниска степен с оглед разпоредбата на чл. 10, ал. 1 и 2 ЗНА, тъй като транспонирането на директивата в акт от по-ниска степен го обезсмисля, защото, ако противоречи на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт съгласно чл. 15, ал. 3 ЗНА. Въз основа на това направил извод за противоречие на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. на нормативен акт от по-висока степен и на основание чл. 193, ал. 1 АПК го отменил.

Крайният извод на съда за порочност на оспорената разпоредба е правилен, макар и по различни мотиви.

По делото е безспорно, че Директива 91/439/ЕИО на Съвета от 29.07.1991 г. относно свидетелствата за управление на моторни превозни средства (консолидирана) е в сила за България от датата на присъединяване на страната ни към Европейския съюз – 01.01.2007 г. Съгласно чл. 7, § 1, буква „а“ от Директива 91/439/ЕИО свидетелства за управление се издават, освен при наличие на другите изисквания, само на тези кандидати, които отговарят на медицинските изисквания съгласно разпоредбите на приложение ІІІ – минимални изисквания за физическа и психическа годност за управление на превозно средство със силово задвижване. Съгласно това приложение водачите са класифицирани в две групи: първа група – водачи на превозни средства от категории А, В и В+Е и подкатегории А1 и В1, и втора група – водачи на превозни средства от категории С, С+Е, Д, Д+Е и подкатегории С1, С1+Е, Д1+Е. С оглед на групата, към която принадлежи кандидатът за водач и съответно водачът, при подновяване на свидетелството преминават на медицински преглед съобразно условията и изискванията, посочени в приложението. В т. 5 на приложението изрично е посочено, че изискванията, установени от държавите членки за издаване и всяко последващо подновяване на свидетелствата за управление, могат да бъдат по-строги от изложените в акта.

В българското законодателство – чл. 152а, т. 1 ЗДвП определя министъра на здравеопазването съгласувано с министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за компетентния в държавата орган по определяне на изискванията за физическа годност на водачите на моторни превозни средства и условията и реда за извършване на медицинските прегледи за установяване на физическата годност на водачите от различните категории. Законът определя и вида на акта, с който да се осъществи тази компетентност – наредба. В изпълнение на тази законова делегация е издадена Наредба № 31 от 1999 г. – към датата на издаването й оправомощаваща е нормата на чл. 152, т. 2, съгласно която министърът на транспорта съгласувано с министъра на здравеопазването определя медицинските изисквания към водачите и реда за извършване на медицинските прегледи. В глава втора „Изисквания към водачите на моторни превозни средства“, раздел І „Изисквания за физическа годност“ на Наредба № 31 от 1999 г. – чл. 5, ал. 2, водачите на моторни превозни средства са разделени в две групи, които в основните включени категории съответстват на възприетото с Директива 91/439/ЕИО деление. Прието е, че към водачите в различните категории се предявяват различни изисквания, определени в приложение 1. Съгласно чл. 5, ал. 3 от наредбата резултатите от медицинските изследвания и заключението за физическата годност се нанасят в „Карта за медицински прегледи на водач на моторно превозно средство“ съгласно приложение 2. Съгласно чл. 6, ал. 1 от наредбата медицинският преглед на водачите и на кандидатите за придобиване на правоспособност за управление на моторно превозно средство от група 1 обхваща само установяване на състоянието на зрението. За водачите от група 2 – чл. 6, ал. 3, обхваща всички изисквания на приложение 1.

Съгласно чл. 51 от Закона за българските лични документи (ЗБЛД) свидетелството за управление на моторно превозно средство се издава от органите на Министерството на вътрешните работи при условия и по ред, определени с акт на Министерския съвет. В изпълнение на тази законова делегация е приет Правилникът за издаване на българските лични документи. В неговия § 5, ал. 1 е посочено, че организацията и технологията на работата на структурите на Министерството на вътрешните работи при издаване на български лични документи, каквито съгласно чл. 13, ал. 1, т. 3 ЗБЛД са и свидетелствата за управление на моторно превозно средство, се извършва по ред, определен с инструкция на министъра на вътрешните работи. Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена в изпълнение на тази норма на правилника. Съгласно чл. 7, ал. 3 ЗНА инструкцията е нормативен акт. По делото страните не спорят, че по своя характер Инструкция № Із-417 от 2010 г. и в частност оспорената разпоредба на чл. 63, ал. 3 е акт, който претендира да уреди определена категория обществени отношения и с оглед на това има нормативен характер. Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни актове могат да издават само органите, предвидени в Конституцията или в закон. Правомощието на министъра на вътрешните работи да издаде акта, който съдържа оспорената разпоредба, е визирано не в Конституцията или в закон, а в подзаконов нормативен акт – правилник, приет с акт на Министерския съвет. Следователно чрез нормата на § 5, ал. 5 ПИБЛД Министерският съвет прехвърлил на министъра на вътрешните работи част от определената му със Закона за издаване на българските лични документи компетентност за издаване на подзаконов нормативен акт. Съгласно изричната разпоредба на чл. 2, ал. 2 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 2 АПК, компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля. С оглед на изложеното министърът на вътрешните работи не е бил надлежно оправомощен да издаде акта с оспорената разпоредба. Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган в държавата да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е. степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това. Дори и Министерският съвет, въпреки своята обща компетентност в ръководството и управлението на страната – чл. 105 и 106 от Конституцията, няма правото да определя нормативната дейност на държавните органи. Неговата собствена нормотворческа дейност е въз основа и в изпълнение на законите – чл. 114 от Конституцията. Това е проявление на принципа на разделението на властите – чл. 8 от Конституцията.

С оглед на изложеното оспорваната разпоредба на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена в нарушение на изискванията за компетентност на органа, което я прави нищожна. Съдът следва да обяви нищожността на оспорената норма.

С оглед на изложеното без правно значение за законосъобразността на оспорената разпоредба, само за пълнота на изложението, следва да се посочи, че основателни са твърденията на касатора за примата на правото на Европейския съюз. Следва обаче да се посочи, че съгласно чл. 288, § 3 от Договора за функциониране на Европейския съюз директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат държавите членки, като оставя на националните власти свободата при избора на формата и средствата за постигане на този резултат. Директивите са адресирани до държавите членки. Те трябва да приемат мерки по тяхното транспониране, които произвеждат правни последици на национално ниво. Следователно, за да произведат желаните правни последици, мерките трябва да бъдат въведени съобразно изискванията на националната правна система. В случая не става въпрос, че за издаване на свидетелство за управление се изискват посочените в чл. 63, ал. 3 от инструкцията „Карта за медицински преглед на водач на моторно превозно средство“, съответно протокол от специализирано болнично заведение, а че първично в инструкцията се урежда материя, която, първо, не е в компетентността на министъра на вътрешните работи и, второ, е уредена различно в действащ нормативен акт от по-висока степен. Безспорно, когато една директива не е транспонирана или е транспонирана лошо в определения срок, тя няма да доведе до искания и задължителен за държавите членки резултат. В този случай държавата членка, която не е изпълнила правилно задължението си да транспонира директивата, ще може да противопостави това неизпълнение на частните лица, което, от една страна, ще доведе до нарушение на един от основните принципи в правото – никой не може да черпи права от неправомерното си поведение, а, от друга, ще компрометира общожелания от държавите членки правен резултат. За да се преодолее това, националните административни и правораздавателни органи могат да приложат директно нормата на директивата, която не е транспонирана правилно, и да спазят принципа на лоялното сътрудничество – чл. 4, § 3 от Договора за Европейския съюз. Необходимо е обаче нормата да е ясна, прецизна и безусловна, т.е. да не оставя възможност за преценка на държавата членка. В случая това условие не е налице. Приложение ІІІ на Директива 91/439/ЕИО в т. 5 сочи, че изискванията, установени от държавите членки за издаване и всяко последващо подновяване на свидетелствата за управление, могат да бъдат по-строги от изложените в приложението. Тоест общностната норма предоставя дискреция на държавата, при спазване на определения минимум, да определи изискванията. Кой в държавата ще транспонира минимума, предвиден в директивата, и ще прецени необходими ли са по-строги изисквания, е определил законодателят и това не е министърът на вътрешните работи, аргумент от чл. 152а ЗДвП. Следователно примата на европейското право е безспорен, но транспонирането му, когато е необходимо, става в съответствие с националното законодателство. Разпределението на компетентностите в държавата не позволява, когато компетентният орган не е изпълнил задължението си по транспониране на европейското право, некомпетентен орган да стори това.

Видно от изложеното, оспорваната разпоредба на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г. е издадена от министъра на вътрешните работи, без за това да има законова делегация. Това прави нормата нищожна. Съдът, като приел, че разпоредбата е незаконосъобразна поради противоречие с материалния закон, но не констатирал нейната нищожност, постановил неправилно съдебно решение, което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. Не се налага събирането на доказателства и не са допуснати нарушения на съдопроизводствените правила, поради което съдът следва да отмени обжалваното решение и вместо него да постанови друго, с което да обяви нищожността на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 2010 г.

Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 във връзка с чл. 193, ал. 1 и чл. 194 АПК Върховният административен съд

РЕШИ:

Отменя Решение № 2300 от 15.02.2011 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 13613 от 2010 г., и вместо него постановява:

Обявява за нищожна разпоредбата на чл. 63, ал. 3 от Инструкция № Із-417 от 10.03.2010 г. за организацията и технологията на работа в структурите на Министерството на вътрешните работи при издаване на български лични документи, издадена от министъра на вътрешните работи.

Решението не подлежи на обжалване.

Председател: Г. Колев

8590