Конституционен съд
брой: 36, от дата 3.5.2019 г.   Официален раздел / КОНСТИТУЦИОНЕН СЪДстр.3


Решение № 5 от 19 април 2019 г. по конституционно дело № 12 от 2018 г.

 

РЕШЕНИЕ № 5
от 19 април 2019 г.
по конституционно дело № 12 от 2018 г.
Конституционният съд в състав: Борис Велчев – председател, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Мариана Малканова разгледа в закрито заседание на 19 април 2019 г. конституционно дело № 12/2018 г., докладвано от съдия Павлина Панова.
Производството е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4, предложение второ от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата за решаване на делото по същество.
Конституционният съд е сезиран с искане от президента на Република България, по което е образувано к. д. № 12/2018 г., с искане от 53-ма народни представители от 44-тото Народно събрание, по което е образувано к. д. № 13/2018 г., и с искане от омбудсмана на Република България, по което е образувано к. д. № 14/2018 г., за установяване на противоконституционност и за произнасяне за съответствие с общопризнатите норми на международното право и с международни договори, по които България е страна, на разпоредби от Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.) (ЗИДАПК).
На 9 октомври 2018 г. Конституционният съд с определения по к. д. № 12/2018 г., к. д. № 13/2018 г. и к. д. № 14/2018 г. е допуснал за разглеждане по същество исканията с уточняване, че оспорените от вносителите разпоредби следва да бъдат разгледани в съответствие с константната практика на Съда, че от момента на обнародването на всеки закон за изменение и допълнение на друг закон до влизането му в сила той все още не се е инкорпорирал в действащия закон, поради което през този период той може да бъде самостоятелен предмет на контрол за конституционосъобразност от Съда (Решение № 22 от 1995 г. по к. д. № 25/1995 г.; Определение от 10.07.2008 г. по к. д. № 5/2008 г.; Определение от 4.06.2009 г. по к. д. № 6/2009 г.; Определение от 29.09.2015 г. по к. д. № 6/2015 г.). В случая съгласно § 156 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИДАПК (ПЗРЗИДАПК) законът влиза в сила от 1 януари 2019 г., поради което оспорените разпоредби са допуснати за разглеждане по същество като съответните параграфи от ЗИДАПК. Изключение прави само оспореният чл. 160, ал. 6, изр. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (обн., ДВ, бр. 105 от 29.12.2005 г.; посл. изм., ДВ, бр. 17 от 26.02.2019 г.) (ДОПК), създаден с § 79, т. 3 ПЗРЗИДАПК, тъй като съгласно § 156, т. 3 ПЗРЗИДАПК той е влязъл в сила от деня на обнародването – 18.09.2018 г.
Воден от констатациите в трите определения по допустимост, Конституционният съд е приел, че има сходство в предмета на трите дела и е присъединил к. д. № 13/2018 г. и к. д. № 14/2018 г. към к. д. № 12/2018 г. за съвместно разглеждане и решаване.
Със същите определения и на основание чл. 20а, ал. 1 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) Съдът е конституирал като заинтересувани институции: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на финансите, министъра на труда и социалната политика, министъра на околната среда и водите, министъра на земеделието, храните и горите, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, Висшия съдебен съвет, омбудсмана, Висшия адвокатски съвет, Националното бюро за правна помощ, Националния осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане и Националната агенция по приходите.
На основание чл. 20а, ал. 2 ПОДКС Съдът е поканил да предложат становища следните съсловни и неправителствени организации: Асоциацията на българските административни съдии, Асоциацията на прокурорите в България, Българската асоциация за Европейско право, Съюза на съдиите в България, Асоциацията за европейска интеграция и права на човека, Фондацията „Български адвокати за правата на човека“, Фондацията „Програма Достъп до Информация“, Асоциацията на парковете в България, Екологичното сдружение „За Земята“ и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт.
На основание чл. 20а, ал. 3 ПОДКС Съдът е поканил да дадат писмено правно мнение следните изтъкнати специалисти от науката и практиката: проф. д-р Анелия Мингова, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Дончо Хрусанов, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Мария Славова, проф. д-р Сашо Пенов, проф. д.ю.н. Цветан Сивков, Благовест Пунев и Владислав Славов.
По делото са представили писмени становища и правни мнения: Народното събрание, министърът на правосъдието, министърът на околната среда и водите, Върховният административен съд, главният прокурор, Висшият адвокатски съвет, Националното бюро за правна помощ, Националният осигурителен институт, Агенцията за социално подпомагане, Асоциацията на българските административни съдии, Съюзът на съдиите в България, Фондацията „Български адвокати за правата на човека“, Фондацията „Програма Достъп до Информация“, Асоциацията на парковете в България, Екологичното сдружение „За Земята“, Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, проф. д-р Димитър Костов и проф. д-р Дончо Хрусанов.
Оспорените разпоредби, които попадат в предмета на трите дела, са § 57, § 61, § 67, § 125, т. 3, § 130 ЗИДАПК.
Разпоредбите, оспорени от президента и народните представители, са: § 109, т. 2 и 3, § 111, § 114, т. 3, § 124, т. 2 ПЗРЗИДАПК.
Разпоредбите, оспорени от народните представители и омбудсмана, са: § 133, т. 1, буква „а“ и т. 2 ПЗРЗИДАПК.
Предметът на к. д. № 12/2018 г. обхваща и § 28 в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“, § 29, т. 1, § 55, § 114, т. 1, § 133, т. 1 ЗИДАПК и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК.
В предмета на к. д. № 13/2018 г. се включват още § 44, § 55, § 79, т. 4, буква „б“, § 109, т. 1, § 113, т. 5, буква „б“, § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „в закрито заседание“ ЗИДАПК и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК.
Посочени обобщено, оспорени са следните разпоредби: § 28 в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“, § 29, т. 1, § 44, § 55, § 57, § 61, § 67, § 79, т. 4, буква „б“, § 109, т. 1, 2 и 3, § 111, § 113, т. 5, буква „б“, § 114, т. 1 и 3, § 124, т. 2, § 125, т. 3, § 130, § 133, т. 1 и 2, § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „в закрито заседание“ ЗИДАПК и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК.
Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, развити в исканията, в становищата на конституираните институции и поканени организации, в представените правни мнения, релевантната правна уредба и съображенията на законодателя при приемане на оспорените разпоредби, за да се произнесе, съобрази следното:
Съгласно постоянната практика на Конституционния съд действието на един закон се състои в неговото прилагане от влизането му в сила до момента, в който бъде отменен, а всеки един закон за изменение и допълнение на друг закон обслужва действащия закон, има вторичен характер и след влизането му в сила престава да бъде самостоятелен, тъй като от този момент той става част от закона, който се изменя и допълва.
По горните съображения Съдът намира, че към момента на произнасяне по същество по к. д. № 12/2018 г. (ведно с присъединените към него к. д. № 13/2018 г. и к. д. № 14/2018 г.) с настоящото решение допуснатите за разглеждане по същество параграфи от ЗИДАПК са влезли в законна сила (законът влиза в сила от 1 януари 2019 г.) и са се инкорпорирали в действащи закони, поради което следва да се разгледат по същество като съответните законови разпоредби от: Административнопроцесуалния кодекс (обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г.; посл. изм. и доп., бр. 77 от 18.09.2018 г.) (АПК), Закона за опазване на земеделските земи (обн., ДВ, бр. 35 от 24.04.1996 г.; посл. изм. и доп., бр. 83 от 9.10.2018 г.) (ЗОЗЗ), Закона за правната помощ (обн., ДВ, бр. 79 от 4.10.2005 г.; посл. изм., бр. 24 от 22.03.2019 г.) (ЗПП), Кодекса за социално осигуряване (обн., ДВ, бр. 110 от 17.12.1999 г.; посл. изм. и доп., бр. 12 от 8.02.2019 г.) (КСО), Закона за достъп до обществена информация (обн., ДВ, бр. 55 от 7.07.2000 г.; посл. изм., бр. 17 от 26.02.2019 г.) (ЗДОИ), Закона за социално подпомагане (обн., ДВ, бр. 56 от 19.05.1998 г.; посл. изм. и доп., бр. 24 от 22.03.2019 г.) (ЗСП), Закона за семейни помощи за деца (обн., ДВ, бр. 32 от 29.03.2002 г.; изм., бр. 24 от 22.03.2019 г.) (ЗСПД) и Закона за подземните богатства (обн., ДВ, бр. 23 от 12.03.1999 г.; посл. доп., бр. 98 от 27.11.2018 г.) (ЗПБ).
Изключение прави оспореният § 111 ПЗРЗИДАПК, с който е създадена ал. 12 на чл. 99 от Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г.; посл. изм., бр. 24 от 22.03.2019 г.) (ЗООС). Преди да влезе в сила (от 1.01.2019 г.), разпоредбата е изменена с § 6, т. 6 от Закона за изменени и допълнение на ЗООС (ДВ, бр. 98 от 27.11.2018 г.) (ЗИДЗООС). Досегашната ал. 12 променя номерацията си, като става ал. 13 на чл. 99, но запазва изцяло съдържанието си. Параграф 6 ЗИДЗООС влиза в сила на 27.08.2019 г. съгласно § 49, т. 1 от преходните и заключителните разпоредби на ЗИДЗООС. Разпоредбата е изменена преди влизането в сила на § 111 ПЗРЗИДАПК, поради което Конституционният съд приема, че следва да разгледа по същество § 111 ПЗРЗИДАПК, тъй като същият не е влязъл в сила предвид последващото изменение, а промяната засяга единствено номерацията на оспорената разпоредба.
С оглед на гореизложеното предмет на к. д. № 12/2018 г. (ведно с присъединените към него за съвместно разглеждане и решаване к. д. № 13/2018 г. и к. д. № 14/2018 г.) са следните разпоредби: чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“ (изменен с § 28 в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“ ЗИДАПК); чл. 133, ал. 1 и 2 АПК (изменени с § 29, т. 1 ЗИДАПК); чл. 192а АПК (създаден с § 44 ЗИДАПК); чл. 217, ал. 2, 3 и 4 АПК (изменени с § 55 ЗИДАПК); чл. 227а АПК (създаден с § 57 ЗИДАПК); чл. 235а АПК (създаден с § 61 ЗИДАПК); чл. 242а АПК (създаден с § 67); чл. 161, ал. 4 ДОПК (създаден с § 79, т. 4, буква „б“ ПЗРЗИДАПК); чл. 20а, ал. 3, изр. 2 ЗОЗЗ (изменен с § 109, т. 1 ПЗРЗИДАПК); чл. 24а, изр. 2 ЗОЗЗ (изменен с § 109, т. 2 ПЗРЗИДАПК); чл. 38, ал. 2, изр. 2 ЗОЗЗ (изменен с § 109, т. 3 ПЗРЗИДАПК); § 111 ПЗРЗИДАПК (с който е създадена разпоредбата на чл. 99, ал. 12 ЗООС – в редакцията към ДВ, бр. 77 от 2018 г.); чл. 75, ал. 9, изр. 3 ЗПБ (изменен с § 113, т. 5, буква „б“ ПЗРЗИДАПК); чл. 25, ал. 2, изр. 3 ЗПП (изменен с § 114, т. 1 ПЗРЗИДАПК); чл. 44, ал. 6, изр. 2 ЗПП (изменен с § 114, т. 3 ПЗРЗИДАПК); чл. 119 КСО в частта „с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 2, буква „е“ (изменен с § 124, т. 2 ПЗРЗИДАПК); чл. 40, ал. 3 ЗДОИ (създадена с § 125, т. 3 ПЗРЗИДАПК), чл. 13, ал. 6, изр. 2 и ал. 7, изр. 2 ЗСП (създадени с § 130 ПЗРЗИДАПК); чл. 10, ал. 6, изр. 2 ЗСПД (създадена с § 133, т. 1 ПЗРЗИДАПК); чл. 14а, ал. 1, изр. 3 ЗСПД (изменена с § 133, т. 2 ПЗРЗИДАПК); § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „в закрито заседание“ ПЗРЗИДАПК и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК.
Изброените по-горе оспорени законови разпоредби могат да бъдат обособени в следните основни групи:
• Относно промяната на правилата на родовата подсъдност – чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“;
• Относно промяната на правилата на местна подсъдност на определени видове административни дела – чл. 133, ал. 1 и 2 АПК;
• Относно въвеждането на закрити вместо открити заседания в касационното производство по административни дела – чл. 217, ал. 2, 3 и 4 АПК и § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „в закрито заседание“ ПЗРЗИДАПК;
• Относно повишаването на размера на простите държавни такси за гражданите, едноличните търговци, държавните и общинските органи и за други лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги – от една страна, и организациите – от друга страна, и въвеждането на пропорционални такси върху определяем материален интерес при подаване на касационна жалба, частна жалба и молба за отмяна на влезли в сила съдебни актовечл. 227а АПК; чл. 235а АПК; чл. 242а АПК; чл. 161, ал. 4 ДОПК и § 111 (с който в Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., редакция – ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), в чл. 99 се създава ал. 12) ПЗРЗИДАПК;
• Относно премахването на възможността за касационно обжалване на съдебните решения на административните съдилища по някои специални закони – чл. 20а, ал. 3, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 24а, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 38, ал. 2, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 75, ал. 9, изр. 3 ЗПБ; чл. 25, ал. 2, изр. 3 ЗПП; чл. 44, ал. 6, изр. 2 ЗПП; чл. 119 КСО в частта „с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 2, буква „е“; чл. 40, ал. 3 ЗДОИ; чл. 13, ал. 6, изр. 2 и ал. 7, изр. 2 ЗСП; чл. 10, ал. 6, изр. 2 ЗСПД; чл. 14а, ал. 1, изр. 3 ЗСПД и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК;
• Разпоредбата на чл. 192а, изречение второ АПК, която гласи:
„Съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на съдебното решение.“
1. Относно промяната на правилата на родовата подсъдност – чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК в частта „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и“
Разпоредбата е оспорена от президента на Република България. В искането са изложени съображения, че изразът „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление“ противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 56, чл. 84, т. 1 и чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. Поддържа се, че измененията относно родовата подсъдност не дават ясно и точно разпределение на компетентността между административните съдилища и Върховния административен съд като първа инстанция, с което се нарушава принципът на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и се затруднява правото на съдебна защита, което представлява нарушение на чл. 56 от Основния закон. Сочи се, че оспорената част от разпоредбата е заимствана от диспозитива на Решение № 8 от 2018 г. по к. д. № 13/2017 г., с което е дадено задължително тълкуване на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията. Според президента диспозитивът на едно тълкувателно решение на Конституционния съд не би могъл да замести необходимата законова уредба, приемането на която съгласно чл. 84, т. 1 от Конституцията е в изключителната компетентност на Народното събрание. Обратното би придало на задължителното тълкуване на Конституционния съд значение, надхвърлящо неговата роля на гарант за върховенството на Конституцията и поставящо го в положението на позитивен законодател. Освен това, според вносителя, е установена хипотеза, при която актове на висшите органи на изпълнителната власт се обжалват пред административните съдилища, ако това е предвидено в закон, което е в противоречие с чл. 125, ал. 2 от Конституцията.
Постъпилите по делото становища и правни мнения относно промяната на правилата на родовата подсъдност се разделят на две групи.
Първата група, която включва становищата на Висшия адвокатски съвет, Фондацията „Български адвокати за правата на човека“, Фондацията „Програма Достъп до Информация“ и проф. д-р Дончо Хрусанов, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Втората група становища, която включва тези на Народното събрание, министъра на правосъдието, министъра на околната среда и водите, Върховния административен съд, главния прокурор, Асоциацията на българските административни съдии и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, намират искането за неоснователно.
В останалите постъпили по делото становища и правни мнения не е изразена позиция относно промяната на правилата на родовата подсъдност.
Конституционният съд съобрази следното:
Подведомствените на административните съдилища и на Върховния административен съд дела като първа инстанция се разпределят между тях чрез правилата на подсъдността.
Родовата, местната и функционалната подсъдност по административни дела е законово уредена в АПК.
Съгласно чл. 132, ал. 1 на същия на административните съдилища са подсъдни всички административни дела, с изключение на тези, подсъдни на Върховния административен съд. Кои дела са подсъдни на ВАС като първа инстанция, е уредено в чл. 132, ал. 2, т. 1 – 4 и т. 8 АПК.
Атакуваното от президента изменение на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК законодателят е предприел с мотивите за привеждане на тази норма в съответствие с даденото задължително тълкуване от Конституционния съд на разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията, направено с Решение № 8 от 2018 г. по к. д. № 13/2017 г. (ДВ, бр. 37 от 4.05.2018 г.).
То е постановено на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията и даденото с него тълкуване на конституционната норма в чл. 125, ал. 2, предложение първо във връзка с чл. 14, ал. 6 от Закона за конституционен съд (ЗКС) е задължително за всички държавни органи, юридически лица и граждани (Решение № 1 от 2013 г. по к. д. № 5/2012 г.). Както Съдът е имал повод да заяви в Решение № 8 от 2005 г. по к. д. № 7/2005 г., при тълкуване на конституционните разпоредби Конституционният съд има функцията да съдейства за изграждането на ясна и безпротиворечива система от норми чрез изясняване на точния им смисъл и изграждането на стройна система от нормативни актове, свързани с Конституцията, за да се предотврати използването на санкционните правомощия на Конституционния съд и в частност – обявяването на даден закон за противоконституционен. Поради това с тези решения не се възлагат задължения на законодателя по приемане на нов или изменение на съществуващ закон, но се дава задължително тълкуване на конституционна разпоредба, която занапред следва да се прилага именно в смисъла, в който е изтълкувана, включително и от страна на законодателя. Поради това с влизането в сила на Решение № 8 от 2018 г. на Конституционния съд нормата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията има следния прочит: Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актове на Министерския съвет и на министрите, „издадени при упражняване на конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление“. С атакуваното от вносителя изменение разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2, пр. първо АПК придобива следното съдържание: На ВАС са подсъдни оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, „издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление“. Очевидно законодателят е целял постигането на съответствие между конституционната и законовата разпоредба, уреждащи компетентността на Върховния административен съд като първа инстанция. Привеждането на правилата за родовата подсъдност по АПК в частта, засягаща компетентността на ВАС като първа инстанция по отношение на актовете на централните органи на изпълнителната власт, в съответствие с тълкувателното решение на Конституционния съд отговаря на обществените потребности и на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Основния закон). С промяната се внася яснота и предвидимост в разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, тъй като занапред нормата ще бъде прилагана еднозначно от всички правоприлагащи органи, тъй като посочва кои актове на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите ще могат да бъдат оспорвани пред ВАС като първа инстанция. По този начин законодателят е гарантирал правото на търсещите съдебна защита пред ВАС, като е възпроизвел в законовата норма това, което Конституцията гласи ведно с посоченото тълкувателно решение на Конституционния съд. Гражданите и юридическите лица отнапред са в известност пред кой съд като първа инстанция следва да подадат жалбата си срещу акт на висшите държавни органи.
 Поради това Конституционният съд не споделя становището на вносителя, че чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК в частта „издадени при упражняването на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление“ противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Също така няма основания за противоречие на това изменение и с чл. 56 от Конституцията, тъй като не се засяга правото на съдебна защита на гражданите.
Ясната и отразяваща задължителното тълкуване, дадено от Конституционния съд, правна норма на АПК не може да дезориентира правните субекти по въпросите за родовата подсъдност. Конституционният съд не споделя становището на президента, че липсата на изчерпателно посочване на конкретните административни актове, издавани от висшите държавни органи на изпълнителната власт, ще доведе до неяснота у потенциалните жалбоподатели и до забавено правосъдие, с което ще се наруши правото им на защита. Съдебната защита е най-високата степен на защита, а съдът е гарант за нейното осъществяване (Решение № 5 от 2003 г. по к. д. № 5/2003 г.; Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г.). За да е реализирана тя, въпросът, отнесен от правния субект пред съд, следва да получи разрешение от него. Правилата за местната, родовата и функционалната подсъдност са създадени, за да улесняват всеки жалбоподател пред кой именно съд от системата на съдилищата следва да отнесе правния спор. Те са и гаранция за законосъобразно упражнена компетентност от съдилищата. Ето защо всяка норма, уреждаща която и да е подсъдност, следва да е ясна и точна. За спазването ù съдът следи служебно, тъй като това предопределя неговата компетентност и законосъобразността на постановения от него съдебен акт. Административнопроцесуалният кодекс съдържа необходимите гаранции за това, като в чл. 135, ал. 1 постановява, че всеки съд решава сам дали заведеното пред него дело му е подсъдно, а съгласно ал. 2 на същия – че ако намери, че делото не му е подсъдно, той го изпраща на надлежния съд. В този случай делото ще се счита за образувано от деня на завеждането му пред ненадлежния съд, като извършените до момента действия по него запазват силата си. Разгледани в тяхното съотнасяне, нормите в чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК и в чл. 135 АПК не дават основание да се приеме, че правните субекти са лишени от правото да защитят интересите си срещу административните актове, посочени в първата от тях. Важно е, че преместването на делото пред родовокомпетентния съд се извършва служебно и по никакъв начин не засяга интересите на жалбоподателите, тъй като всички процесуални срокове и извършени действия запазват силата си, което е гаранция за тяхната защита.
Не се споделят съображенията за противоконституционност на атакуваната разпоредба поради това, че тя не съдържа изчерпателно изброяване на актовете на посочените в нея органи, с което ще затрудни правоприлагането. Конституционният съд е имал повод многократно да приеме, че формулировката на разпоредба от законодателя е въпрос на законодателна техника, за която той притежава свобода в рамките, посочени от Основния закон (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.; Решение № 11 от 2010 г. по к. д. № 13/2010 г.; Решение № 2 от 2013 г. по к. д. № 1/2013 г.). Възможно е да се използва изчерпателно изброяване, но също така е допустимо и препращане към други разпоредби. В Решение № 8 от 2018 г. Конституционният съд е приел, че „правомощията на Министерския съвет, в качеството му на централен колегиален административен орган с обща компетентност, са многобройни и разностранни, поради което и Конституцията не ги очертава в каталог, а ги урежда в общата рамка по чл. 105 – 107 и в други отделни разпоредби... Като централни еднолични органи със специална компетентност министрите осъществяват държавната политика в своя ресор от изпълнителната власт. Броят и видът на министерствата, а оттам и правомощията на министрите не са установени на конституционно ниво поради динамиката на държавното управление. Министрите притежават редица функции и правомощия, свързани с ръководството на съответната област на държавно управление, като в рамките на своята компетентност те упражняват предоставените им специфични правомощия лично или като ги делегират в посочените от закона случаи“. В посоченото решение Конституционният съд подчертава, че правомощията на Министерския съвет и на министрите при упражняване функциите, възложени им от Конституцията, по ръководството и осъществяването на държавното управление са многобройни и не могат да бъдат изчерпателно изброени. Правото на защита на жалбоподателите да сезират надлежния съд е гарантирано не само в самото съдебно производство, както е посочено по-горе, а още и в самото производство по издаване на административния акт, като чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК задължава автора на административния акт да посочи в него не само правните основания за издаването му, а и в т. 7 – пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва. Допълнителна гаранция за осигуряване на правото на защита е предвидена в разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК, съгласно която в случай на неизпълнение на задължението на административния орган по т. 7 срокът за подаване на жалба се удължава на два месеца.
Поради това атакуваната законова норма не противоречи на чл. 56 от Конституцията.
С искането си президентът атакува разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК и в частта ù „в случаите, предвидени в закон, както и“, като твърди, че тя противоречи на чл. 125, ал. 2 от Конституцията.
Разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, освен че изрично урежда в първата си част компетентността на ВАС да разглежда като първа инстанция жалби срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя и министрите, издадени при упражняване на конституционните им правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление, съдържа и две изключения от подсъдността на ВАС. Двете части на нормата са отделени една от друга с точка и запетая, което ясно сочи на волята на законодателя да уреди случаите, при които административните актове, издадени от същите тези органи, се оспорват пред административните съдилища. Налице са две хипотези: 1. в случаите, предвидени в закон; и 2. в случаите, когато централните органи на изпълнителната власт са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица. Законодателят е следвал логиката в една норма да съчетае две родови подсъдности: на ВАС и на административните съдилища, като последните са компетентни да разглеждат като първа инстанция оспорвания на актове на Министерски съвет, на министър-председателя и на министрите в посочените две хипотези. С израза „в случаите, предвидени в закон“ критерият за изключване от компетентността на ВАС на тази категория оспорени актове е функцията, която изпълнява органът – само когато актът е издаден от него извън случаите на упражняване на конституционните му правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление.
Независимо, че разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК непрецизно съчетава в себе си две подсъдности – на ВАС и на административните съдилища, като цяло тя е ясно формулирана и не би следвало да се прилага противоречиво както от правоприлагащите органи, така и от оспорващите тези актове правни субекти.
Не е основателно твърдението на президента, че тази разпоредба противоречи на чл. 125, ал. 2 от Конституцията, доколкото позволява със закон да се предвидят случаи, при които актове на висшите органи на изпълнителната власт ще се обжалват пред административните съдилища. Такъв извод не следва от задължителното тълкуване на тази норма, дадено от Конституционния съд с Решение № 8 от 2018 г. по к. д. № 13/2017 г. Съдът е приел, че „извън задължителния обхват на тълкуваната конституционна норма, който включва актовете, издавани при упражняване на конституционно установени властови правомощия, законодателят има правото да определи друга подсъдност за възникнали правни спорове“.
С оглед изложеното Конституционният съд не намира атакуваната част от разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК да противоречи на чл. 4, ал. 1 и чл. 125, ал. 2 от Конституцията.
2. Относно промяната на правилата за местна подсъдност на определени видове административни дела – чл. 133, ал. 1 и 2 АПК
В искането на президента се твърди, че новата местна подсъдност не дава достатъчно гаранции за по-лесен, по-бърз и по-евтин достъп до правосъдие. Вносителят излага, че законодателната целесъобразност при определяне на местната подсъдност е ограничена от характера на конституционното право на защита, което изисква законодателят да предвиди решения, гарантиращи улеснен достъп до правосъдие. Според президента в случая не само не е осигурено пълноценното упражняване на правото на защита, но и не е съобразена законовата възможност настоящият адрес да се различава от постоянния. В искането се заключва, че така направената с чл. 133, ал. 1 и 2 АПК промяна създава непропорционални затруднения при търсенето на съдебна защита, отклонява се от принципа на правовата държава и от правото на защита и не съответства на чл. 4, ал. 1 и чл. 56 от Конституцията.
Постъпилите по делото становища и правни мнения относно промяната на правилата на местната подсъдност се разделят на две групи.
Първата група, която включва становищата на Висшия адвокатски съвет и Агенцията за социално подпомагане, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Втората група становища, която включва тези на Народното събрание, министъра на правосъдието, министъра на околната среда и водите, Върховния административен съд, главния прокурор, Асоциацията на българските административни съдии, Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт и проф. д-р Дончо Хрусанов, намират искането за неоснователно.
В останалите постъпили по делото становища и правни мнения не е изразена позиция относно промяната на правилата на местната подсъдност.
Конституционният съд констатира следното:
Чрез правилата за местна подсъдност законодателят разпределя между еднаквите по степен административни съдилища родово подсъдните им първоинстанционни дела. В компетентността на законодателя е да посочи критерия, въз основа на който се определя връзката на делото с териториалния район на съответния съд (Решение № 10 от 2011 г. по к. д. № 6/2011 г.; Решение № 6 от 2018 г. по к. д. № 10/2017 г.). С изменението на чл. 133, ал. 1 АПК, уреждащ местната подсъдност по делата за оспорване на индивидуални административни актове, изцяло се сменя признака, въз основа на който се определя тази подсъдност – това е „постоянният адрес или седалището на посочения в акта адресат, съответно адресати“. Когато посочените в индивидуалния административен акт адресати са повече от един и са с различен постоянен адрес или седалище, но в рамките на един съдебен район, делата се разглеждат от административния съд в района на териториалната структура на администрацията на административния орган, който е издал оспорения акт. Във всички останали случаи делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа – чл. 133, ал. 2 АПК.
В исторически аспект нормата на чл. 133, ал. 1 АПК е претърпяла две изменения след приемането и влизането в сила на АПК (обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила в тази част от 1.03.2007 г.). Първоначалният текст е гласял: „делата се разглеждат от административния съд, в района на който е седалището на органа, издал оспорения административен акт“. Впоследствие с изменението на чл. 133, ал. 1 (обн., ДВ, бр. 104 от 3.12.2013 г., в сила от 4.01.2014 г.) законодателят е възприел друг критерий: „делата по оспорване на индивидуални административни актове се разглеждат от административния съд по седалището на териториалната структура на администрацията на органа, издал оспорения акт, в чийто район се намира постоянният или настоящият адрес или седалището на жалбоподателя“. С последното, атакувано от президента изменение, местната подсъдност по обжалване на индивидуални административни актове по принцип се определя по признака „постоянен адрес или седалището на посочения в акта адресат“. Този хронологичен преглед, както и заявените мотиви на вносителите на обсъжданите изменения сочат на намерение на законодателя за улесняване на достъпа на гражданите до правосъдие и по-равномерно разпределение на делата между административните съдилища. Те са израз на стремежа на нормотвореца да гарантира справедлив административния процес (Стенографски протокол от 154-то заседание от 22.06.2018 г. на 44-то НС).
Справедливостта на една съдебна процедура има много измерения, едни от които са гарантирането на достъп до съд и разглеждането на делата в разумен срок. От своя страна достъпът до съд се реализира както с териториалната близост на съда до правния субект, търсещ съдебна защита на правата си, така и с минимализиране на всички пречки за това. Разумната продължителност на съдебния процес изисква в обозрими, съответни на естеството на правния спор, срокове гражданите и юридическите лица да получат произнасяне от съд. Справедливостта е висша ценност и регулатор на обществото (съображение второ от преамбюла на Конституцията) и щом правовата държава защитава и гарантира правата на човека, тя би следвало да създава такива условия за тяхната реализация, чрез които да гарантира най-доброто ниво за това (Решение № 11 от 2016 г. по к. д. № 7/2016 г.). Оспорването на индивидуален административен акт, който засяга права и законни интереси на правния субект, е безспорно в негов интерес. Когато по-силната, облечена в държавна власт, страна в това правоотношение предопределя чрез своето или на териториалната си структура седалище съда с местна компетентност да разгледа спора, се поставя под съмнение справедливият съдебен процес като бърз и лесен достъп до съд.
Атакуваното изменение на чл. 133, ал. 1 АПК обвързва за първи път определянето на местната подсъдност с постоянния адрес и седалище на адресата на индивидуалния административен акт. Посочената обвързаност създава необходимите правни гаранции за реализиране на правото на защита по чл. 56 от Конституцията, елемент от която е правото на гражданите на справедлив процес, реализиран чрез бърз достъп до съд и решаване на делото в разумен срок (Решение № 6 от 2003 г. по к. д. № 23/2002 г.). Мотивите на законодателя за това решение са подчинени на легитимна цел – улесняване на гражданите като адресати на индивидуален административен акт при евентуална негова незаконосъобразност да сезират административния съд по техния постоянен адрес/седалище. Чрез това законодателно решение административното правосъдие „се доближава“ до гражданите. С него се реализира задължението на държавата да организира съдебните си процедури по начин, че да даде възможност на съдилищата да спазят всяко от изискванията за гарантиране на справедлив процес, включително и като делата се разглеждат в разумен срок. Струпването на дела в определени съдилища предвид обстоятелството, че седалищата на административните органи или техните териториални поделения съвпадат със съответния съдебен район, крие сериозен риск от забавено правосъдие. За това обстоятелство правовата държава следва да държи сметка, тъй като носи отговорност за вредите, произтичащи от продължилата извън един разумен срок съдебна процедура. Нормите относно местната подсъдност не трябва да създават на правните субекти процесуални неудобства от гледна точка на продължителността на производството, които да правят прекомерно трудно упражняването на правата им.
Съображенията, изложени от президента в искането му, че атакуваната от него промяна ще доведе до неудобства за администрацията и ще увеличи разходите ù за явяване по делата, не сочат на противоконституционност на чл. 133, ал. 1 АПК, тъй като не обосновават несъответствие с чл. 4, ал. 1 и чл. 56 от Конституцията, гарантиращ правото на защита на гражданите, когато са нарушени техни права и законни интереси. Уважаването им би означавало да се приеме, че правата и законните интереси на държавната администрация се поставят над тези на гражданите, което именно би било в противоречие с конституционно гарантираното право на защита и справедливостта като принцип на правовата държава. Разпоредбата на чл. 143, ал. 4 АПК е достатъчна гаранция. В случай, че съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата, интересите на администрацията ще бъдат защитени, тъй като разноските, направени от съответния автор на административния акт, ще бъдат възстановени от подателя на жалбата.
Твърдяното в искането, че, когато не е отчетена от законодателя възможността постоянният адрес да е различен от настоящия, се създават непропорционални затруднения и се пораждат негативни последици за гражданите при търсене на съдебна защита, е неоснователно. Законодателят не за първи път извежда постоянния адрес на търсещия защита гражданин като критерий за определяне на местната подсъдност на делата (чл. 112 ГПК). Установяването на постоянния адрес не поставя практически проблеми и е сигурно и безспорно.
По горните съображения Конституционният съд приема, че изборът на постоянния адрес на адресата на акта като определящ местната подсъдност на дела по оспорване на индивидуални административни актове е в съответствие с правото на защита по чл. 56 от Конституцията (Решение № 14 от 2014 г. по к. д. № 12/2014 г.), включително и с конституционното начало за справедлив процес.
3. Относно въвеждането на закрити вместо открити заседания в касационното производство по административни дела – чл. 217, ал. 2, 3 и 4 АПК и § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „в закрито заседание“ ПЗРЗИДАПК
В искането си президентът сочи, че с чл. 217, ал. 2, изр. трето, четвърто и пето и ал. 4 АПК като правило се предвижда разглеждане на делото в закрито заседание в касационното производство. Според вносителя възможността за разглеждането на делото от тричленен състав на Върховния административен съд в открито заседание в зависимост от преценката на съдията-докладчик или от направено от страните изрично искане публичността от правило се превръща в изключение. В искането се поддържа, че публичността на съдебните заседания е толкова „съществен принцип“ на правораздавателната дейност, че конституционният законодател изрично го е прогласил в чл. 121, ал. 3 от Основния закон. Президентът излага, че Конституцията допуска със закон да се предвиждат закрити заседания, но това е изключение от принципа на публичност и трябва да се използва пропорционално, когато е налице необходимост с оглед защита на друга конституционна ценност. Вносителят допълва, че правото на всеки човек на публично разглеждане на неговото дело е изрично посочено в чл. 10 от Всеобщата декларация за правата на човека от 10.12.1948 г., в чл. 14, § 1 от Международния пакт за граждански и политически права (ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г., обн., ДВ, бр. 60 от 1970 г., в сила за България от 23.03.1976 г.) (MПГПП) и в чл. 6, § 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31.07.1992 г., обн., ДВ бр. 80 от 2.10.1992 г., в сила от 7.09.1992 г.) (КЗПЧОС, Конвенцията).
В искането на народните представители се поддържа, че чл. 217, ал. 2, 3 и 4 от АПК и § 149, ал. 2, изр. 1 в частта „закрито заседание“ ПЗРЗИДАПК противоречат на чл. 4, ал. 1, чл. 41, ал. 1 и чл. 121, ал. 3 от Конституцията. Привеждат се доводи, че публичността при разглеждането на делата във всички съдилища е конституционно закрепен принцип и има решаващо значение за защитата на правата и свободите на гражданите, юридическите лица и държавата, включително и за осигуряването на „адекватни и рационални“ гаранции за конституционното право на защита. Според народните представители, въпреки че чл. 121, ал. 3 от Конституцията приема, че със закон може да бъдат уреждани определени хипотези на закрити съдебни заседания, тази възможност обаче е конституционно допустима само и единствено като изключение от принципа на публичност и следва да се използва от законодателя при спазването на принципа на пропорционалността. Вносителите допълват, че е конституционно недопустимо фундаментален конституционен принцип да бъде трансформиран от законодателя по съображения за „съмнителна целесъобразност“ в изключение, и същевременно конституционно предвиденото изключение да бъде въздигнато в ново правило. Народните представители заключват, че когато се ограничава предметът и обхватът на публичността на съдебните заседания и разглеждането на съдебните дела, се стига неминуемо до ограничаване на конституционното право на гражданите да търсят, получават и разпространяват информация. В искането са изложени доводи, че подобна уредба не съответства и на чл. 10 от Всеобщата декларация за правата на човека, чл. 6, § 1 и чл. 10 КЗПЧОС.
Постъпилите по делото становища и правни мнения относно въвеждането на закрити вместо открити заседания в касационното производство по административни дела се разделят на две групи.
Първата група, която включва становищата на Върховния административен съд, главния прокурор, Висшия адвокатски съвет, Агенцията за социално подпомагане, Съюза на съдиите в България, Фондация „Български адвокати за правата на човека“, Фондация „Програма Достъп до Информация“, проф. д-р Димитър Костов и проф. д-р Дончо Хрусанов, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Втората група становища, която включва тези на Народното събрание, министъра на правосъдието, министъра на околната среда и водите, Асоциацията на българските административни съдии и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, намират искането за неоснователно.
В останалите постъпили по делото становища не е изразена позиция относно въвеждането на закрити вместо открити заседания в касационното производство по административни дела.
Конституционният съд приема следното:
В чл. 121, ал. 3 от Конституцията е установен принципът на публичност като основен за правораздаването във всички съдилища. Той е закрепен и във всички процесуални закони – чл. 12 АПК, чл. 20 НПК, чл. 11 ГПК, както и в чл. 5, ал. 2 ЗСВ. Член 10 от Всеобщата декларация за правата на човека, чл. 14, § 1 МПГПП и чл. 6, § 1 КЗПЧОС прогласяват като едно от основните права на всеки човек публичното разглеждане на неговото дело.
Публичността на процесуалните действия в съдебно производство е гаранция за безпристрастното и законосъобразно процедиране от страна на съда, както и за истинността на фактическите твърдения на страните. Тя е опора за доверието в правосъдието и средство за възпитателно въздействие на правосъдната дейност.
Изискването за публично гледане на делото е част от изискването за справедливост на съдебния процес. Основният закон в чл. 121, ал. 3 постановява, че разглеждането на делата във всички съдилища е публично, освен когато законът предвижда друго. Правото на публично гледане на делото в съд може да бъде обект на ограничения, стига обаче сърцевината на правото да не бъде засегната. Ограничението не би било съвместимо с чл. 6, § 1 КЗПЧОС, ако не преследва легитимна цел и ако не е пропорционално на тази цел. С оглед спецификите на производство пред всяка касационна инстанция, която има правомощие да се произнесе само по въпроса за законосъобразността, правото на публичност би могло да търпи ограничения, стига обаче други основни характеристики на справедливия процес да не бъдат засегнати (Sialkowska v. Poland; Dory v. Sweden). Преценката на конституционосъобразността, както и на съответствието на атакуваната законодателна промяна, ограничаваща публичността на касационните производствата пред Върховния административен съд, с КЗПЧОС и посочените по-горе международни актове отчита законодателно закрепената задължителност на публичните съдебни заседания пред първоинстанционните административни съдилища, гарантиращи личното явяване и участие на страните пред съда.
Също така спазването на посочените принципни положения в касационното производство по АПК налага да се вземат предвид неговите същностни характеристики. Съгласно чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК Върховният административен съд е последна – касационна инстанция, по административни дела, разглеждаща касационни жалби и протести срещу първоинстанционни съдебни решения. Като такава тя е редовен способ за защита срещу нищожни, недопустими и неправилни съдебни решения (чл. 209 АПК). Върховният административен съд в това си качество се произнася само по посочените в жалбата или протеста пороци на съдебния акт, представляващи касационни основания, с изключение на въпросите за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон, за които е длъжен да следи служебно (чл. 218, ал. 2 АПК). Именно конкретните пороци на решението на първоинстанционния съд при формиране на фактическите и правни изводи съставляват касационните основания и те са предмет на обосноваване в касационното производство. Тези касационни основания следва да бъдат точно и ясно мотивирани и могат да бъдат доказвани само с писмени доказателства, свързани с посочените пороци.
С атакуваната промяна в чл. 217, ал. 2 АПК е въведено правилото, че когато ВАС разглежда като касационна инстанция делата в тричленен състав, той ги разглежда в закрито заседание без участие на страните. Изключенията, които се допускат и които водят до провеждане на публично заседание, са две: когато съдията-докладчик с разпореждане определи делото да се разгледа в открито заседание, както и когато страна поиска най-късно в касационната жалба или в отговор към нея делото да се разгледа в открито заседание. В тези случаи делото задължително се разглежда по този ред. Изключение представлява и случаят, в който ВАС като касационна инстанция заседава в петчленен състав по дело, разгледано като първа инстанция от самия ВАС. Съгласно трайната практика на Европейския съд за правата на човека (ЕСПЧ) (Martine v. France) не би било в несъответствие с КЗПЧОС и другите посочени по-горе международни актове касационно производство, при което касационната инстанция няма право да установява нови фактически положения, да се проведе в закрито заседание. Изискването на чл. 121, ал. 3 от Конституцията и на чл. 6, § 1 от Конвенцията за публично разглеждане на делото ще бъдат спазени с оглед обстоятелството, че както всяка страна може да поиска, така и съдията-докладчик да реши да се проведе открито съдебно заседание (Miller v. Sweden; Pretto and others v. Italy). При направено искане от страна за това съдът няма право да откаже уважаването му.
От съществено значение за преценката на съответствието на оспорените норми с Конституцията и посочените по-горе международни актове в настоящия случай е процедурата по провеждане на касационното производство при закрито заседание да се разглежда в нейната цялост. Разпоредбата на чл. 217, ал. 4 АПК предвижда, че когато делото се разглежда в закрито заседание, решението на съда трябва да се постанови в срок не по-дълъг от шест месеца от образуването му, като прокурорът дава заключение в двумесечен срок от образуването му или в срок, определен от съда. В случаите на открито съдебно заседание делото следва да се насрочи в срок не по-късно от четири месеца от постъпването му, а решението следва да се произнесе в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото. При оптимално развитие на процеса при открито заседание делото пред ВАС би следвало да приключи в рамките на пет месеца, докато при провеждане на закрито съдебно заседание – за шест. Следователно, обсъжданата промяна не е ефективно средство за постигане на посочената от законодателя цел – бързина на касационното административно правораздаване.
Липсват каквито и да е мотиви в законопроекта, които да обосновават различието в производството пред ВАС като касационна инстанция, когато разглежда делата в тричленен и в петчленен състав. В последния случай съгласно чл. 217, ал. 2, изр. 1 АПК този състав провежда открити заседания. Независимо в какъв състав ВАС провежда заседанията си, когато той упражнява касационни правомощия, те са идентични без значение дали контролира акт на административен съд, или на тричленен състав на самия ВАС. Различието в процедурата на провеждане на касационните производства пред ВАС поставя сериозен въпрос за равнопоставеността на страните в тези производства.
Основен елемент на изискването за справедлива съдебна процедура е състезателното начало и принципът за равнопоставеност на страните. Тези основни положения означават на всяка страна в производството да бъде дадена достатъчна възможност да представи позицията си, включително и своите доказателства, при условия, които не я поставят в по-неизгодно положение от останалите страни. Предвиденото с атакуваното изменение в чл. 217, ал. 4 АПК право и задължение на прокурора при разглеждане на делото в закрито заседание да даде заключение в двумесечен срок от образуването на делото или в друг, определен от съда срок, без да е налице процедура то да се изпрати на страните, за да могат те да се запознаят с него, и без да е предвидено право да отговорят на изложените в него доводи и съображения, противоречи на принципите на състезателност и равенство на страните в процеса. Член 16, ал. 1 АПК възлага на прокурора в административния процес функцията да следи за спазване на законността, като упражнява предоставените му от закона права съобразно правилата, установени за страните по делото (ал. 2), като дава заключение (ал. 3). Процесуалното значение на заключението е да се изрази позицията на прокуратурата относно спазването на закона с цел да повлияе на решението на съда. В заключението за първи път би могло да бъдат посочени правни аргументи, на които страните поради отсъствието на процедура по връчване на книжата да не са имали процесуална възможност да отговорят. Тези аргументи могат да залегнат в решението на касационния съд, но страните ще узнаят за тях едва когато се запознаят със съдебния акт. В същото време при провеждане на открито заседание прокурорът участва в съдебно заседание, в което дава заключение и по него могат да вземат отношение всички явяващи се страни.
Предвид изложеното Конституционният съд намира, че чл. 217, ал. 2, 3 в частта „Когато в този кодекс или в специален закон е предвидено делото да се разглежда в открито заседание или когато съдът реши то да се разглежда по този ред“ и ал. 4 АПК са противоконституционни, тъй като противоречат на чл. 4, ал. 1 и чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Те са в несъответствие и с чл. 10 от Всеобщата декларация за правата на човека, на чл. 14, § 1 от МПГПП, както и на чл. 6, § 1 КЗПЧОС. По същите съображения следва да бъде обявен за противоконституционен и § 149, ал. 2, изр. 1 ПЗРЗИДАПК в частта „закрито заседание“, която е единствената оспорена част от цялостния обсъждан тук законов текст. Независимо, че цялата алинея 2 урежда процедурата за закритите заседания пред ВАС за преходен период от четири години, вносителят на искането – 53-мата народни представители, са поискали обявяването ù за противоконституционна само в тази част.
Що се отнася до останалата част от разпоредбата на ал. 3 от чл. 217 АПК, тя не противоречи на Основния закон, тъй като в нея не се визират закритите заседания, а сроковете за насрочване на първото заседание при откритите заседания и постановяването на решение от касационната инстанция.
Относно твърденията за противоконституционност на чл. 217, ал. 2 и 4 АПК на основание чл. 41, ал. 1 от Конституцията, както и за несъответствие с чл. 10 КЗПЧОС, Конституционният съд намира следното: текстът от конституционната разпоредба гарантира правото на всеки да търси, получава и разпространява информация, а съответната разпоредба от Конвенцията – правото на изразяване на мнение, както и свободата да получава и да разпространява информация, които не са относими към законовата уредба на закритите заседания в административното правораздаване. Закритите заседания са такива заседания, които изключват изобщо възможността за публичност на процеса и то не по конкретно дело, а по цяла категория дела, отговарящи на въведени от законодателя критерии. Те се различават от заседанията при закрити врати, при които по принцип се провеждат открити заседания, но по решение на съда, някои от тях или част от едно заседание се провежда, без да се допуска публика. Докато по първите в заседанието не участват дори и самите страни, то във вторите страните участват, но се изключва участие на други лица. Очевидно въпрос за ограничаване на публичността и за получаване на информация би могъл да се поставя само при втория вид заседания. Настоящият оспорен текст от АПК не попада в тяхното приложно поле. В закрито заседание, предмет на обсъждане тук, е невъзможно да участва никое външно за съдебния състав лице и следователно правата нито на страните, нито на обществеността биха могли да бъдат нарушени. Съгласно чл. 12, ал. 1 АПК в административното производство органите са длъжни да осигуряват откритост, достоверност и пълнота на информацията. Страните осъществяват правото си на достъп до информацията в производството по реда на този кодекс, а останалите лица – по реда на ЗДОИ (ал. 2 на чл. 12 АПК). Тези права както на страните, така и на обществеността не се накърняват, тъй като юридически и практически са гарантирани. Страните винаги могат да имат достъп до делото си, а обществеността – до тези документи, които ги интересуват, след разрешение от съда за достъп до тях. Решенията винаги се обявяват публично, като се публикуват на официалната интернет страница на ВАС. По този начин нито страните, нито обществеността, нито медиите се лишават от достъп до документите, които засягат публичния интерес, а последните – и от възможността да информират обществото. Липсват предпоставки да се счита, че чрез закритите заседания произволно се нарушават правата на търсене, получаване и разпространяване на информация.
Поради тези съображения Съдът не установява противоречие на оспорените разпоредби в чл. 217, ал. 2 и 4 АПК с чл. 41, ал. 1 от Конституцията, както и несъответствие с чл. 10 КЗПЧОС.
4. Относно повишаването на размера на простите държавни такси за гражданите, едноличните търговци, държавните и общинските органи и за други лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги – от една страна, и организациите – от друга страна, и въвеждането на пропорционални такси върху определяем материален интерес при подаване на касационна жалба, частна жалба и молба за отмяна на влезли в сила съдебни актове – чл. 227а АПК; чл. 235а АПК; чл. 242а АПК; чл. 161, ал. 4 ДОПК и § 111 ПЗРЗИДАПК (с който в Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., редакция – ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), в чл. 99 се създава ал. 12)
В искането на президента се твърди, че уредбата на таксите в касационното производство противоречи на чл. 60, ал. 1, чл. 6, ал. 2 и чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Изложени са съображения, че въвеждането на пропорционални такси върху „определяем материален интерес“ в касационното производство по административни дела не държи сметка за спецификата на тези дела. Според президента в административното правосъдие на преден план е пряката защита на нарушената законност при осъществяване на държавното управление, а не материалният интерес. В този смисъл според президента въвеждането на пропорционални такси е несъвместимо с административното правосъдие, при което споровете са за незаконосъобразно осъществяване на държавно управление. Липсата на легална дефиниция на понятието „определяем материален интерес“ ще доведе до непредсказуемост и правна несигурност, както и до разнородна съдебна практика. Според вносителя въвеждането на пропорционална такса върху определяем материален интерес в касационно производство по обжалване на решението по оценка на въздействието върху околната среда не съответства на чл. 15 и 55 от Конституцията, както и на чл. 9, т. 4 от Конвенцията за достъп до информация, участие на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 2.10.2003 г., обн., ДВ, бр. 33 от 23.04.2004 г., в сила от 16.03.2004 г.). Президентът излага още, че разпокъсаността на правната уредба относно размера на таксите в няколко, и то различни по степен нормативни актове, не съответства на принципа на правовата държава.
В искането на народните представители се твърди, че оспорените законови разпоредби водят до прекомерно, несъразмерно и непропорционално увеличение на таксите, което представлява законодателен произвол, противоречащ на принципа на правовата държава, част от който е изискването за пропорционалност и забрана за прекомерност. Вносителите поддържат, че измененията ограничават основното право на защита (чл. 56 от Конституцията), включително и конституционното право на защита във всички стадии на процеса (чл. 122, ал. 1 от Конституцията). Според народните представители тези разпоредби нарушават конституционния принцип, въплътен в чл. 60, ал. 1 от Конституцията, съгласно който таксите трябва да бъдат съобразени с доходите и имуществото на гражданите. Излагат се аргументи, че се въвежда нееднакъв режим на третиране на търговските дружества при достъпа им до касационната фаза на административното правосъдие в противоречие с чл. 19, ал. 2 от Конституцията, като законодателят третира преференциално една група търговски дружества (включени в понятието „организации, предоставящи обществени услуги“) за разлика от друга група търговски дружества (включени в общото понятие „организации“), които не предоставят обществени услуги. Създава се привилегия за държавните и общинските органи чрез въвеждането на по-малки по размер държавни такси в касационното производство по административни дела в сравнение с държавните такси, дължими от организациите, при което държавните и общинските органи се третират преференциално от законодателя и се поставят в привилегировано процесуално положение спрямо определени други видове частноправни субекти, с което се нарушава чл. 121, ал. 1 от Конституцията. Като допълнителен аргумент вносителите изтъкват, че оспорените разпоредби не съответстват на чл. 6, ал. 1 КЗПЧОС, а § 111 ПЗРЗИДАПК е в нарушение на чл. 9, ал. 5 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.
Според омбудсмана на Република България не е намерен балансът между увеличението на таксите при касационното производство и правото на достъп до съд, а оспорените разпоредби възпрепятстват голяма част от гражданите при защита на основните им права.
Постъпилите по делото становища и правни мнения относно повишаването на размера на простите държавни такси и въвеждането на пропорционални такси се разделят на две групи.
Първата група, която включва становищата на Висшия адвокатски съвет, Агенцията за социално подпомагане, Националното бюро за правна помощ, Съюза на съдиите в България, Фондацията „Български адвокати за правата на човека“, Фондацията „Програма Достъп до Информация“, Екологичното сдружение „За Земята“, Асоциацията на парковете в България, проф. д-р Димитър Костов и проф. д-р Дончо Хрусанов, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Втората група становища, която включва тези на Народното събрание, министъра на правосъдието, министъра на околната среда и водите, Върховния административен съд, главния прокурор, Асоциацията на българските административни съдии и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, намират искането за неоснователно.
В становището на Националния осигурителен институт не е изразена позиция относно повишаването на размера на простите държавни такси и въвеждането на пропорционални такси.
Конституционният съд приема следното:
4.1. По отношение на § 111 ПЗРЗИДАПК (с който в Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., редакция – ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), в чл. 99 се създава ал. 12)
С посочения параграф в чл. 99 в ЗООС е създадена ал. 12, съгласно която държавна такса в касационно производство по обжалване на решението по оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС) се определя по реда на АПК върху определяем материален интерес. По същество разпоредбата препраща към чл. 227а, ал. 1 и 3 АПК, които уреждат пропорционалната държавна такса в касационното производство при наличие на определяем материален интерес.
Съгласно § 1, т. 30 от допълнителните разпоредби (ДР) на ЗООС „Решение по оценка на въздействие върху околната среда“ е индивидуален административен акт на компетентния орган по чл. 94, с който се одобрява допустимостта за проектиране на инвестиционно предложение по т. 17 чрез оценка на местоположението (площадка, трасе) на обекти и очакваното въздействие върху околната среда въз основа на доклад за ОВОС при отчитане на общественото мнение и изразените становища на засегнатата общественост“. Правото да бъде обжалвано то принадлежи на заинтересуваните лица (съгласно чл. 99, ал. 6 – ред. ДВ, бр. 77 от 2018 г.). ДР ЗООС дефинират обществеността като „едно или повече физически или юридически лица и техните сдружения, организации или групи, създадени в съответствие с националното законодателство“, а засегнатата общественост – като обществеността, която е засегната или с вероятност да бъде засегната, или която има интерес при процедурите за одобряване на планове, програми, инвестиционни предложения и при вземането на решения за издаването или актуализацията на разрешителни по реда на този закон или на условията в разрешителното, включително екологичните неправителствени организации, създадени в съответствие с националното законодателство.
По този начин законодателят е приел, че правен интерес за обжалване на решение по ОВОС има всяко лице, група лица или организация. Този интерес произтича от необходимостта за осигуряването на здравословна околна среда за благосъстоянието на човека и осъществяването на основните човешки права, включително и самото право на живот. Затова чл. 55 от Конституцията издига в основно човешко право правото на гражданите да имат здравословна и благоприятна околна среда в съответствие с установените стандарти и нормативи, а чл. 15 задължава държавата да осигурява опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната. Правото на гражданите да живеят в околна среда, която да отговаря на изискванията на чл. 55 от Основния закон, както и да изпълняват задълженията си индивидуално или съвместно да опазват и подобряват околната среда в полза на сегашните и бъдещите поколения, законодателно е обезпечено с най-висшата форма на защита – съдебната. Чрез правото да се обжалват решенията по ОВОС (чл. 99, ал. 6 ЗООС) законът гарантира на заинтересуваните субекти достъп до правосъдие по въпросите на околната среда. Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда поставя изискването достъпът до съдебните механизми да бъде ефективен, така че законните интереси на заинтересуваните субекти да са защитени и законът да се прилага. Критериите за ефективност на съдебните процедури по обжалване на актове и действия, засягащи околната среда, съгласно чл. 9, ал. 4 са те да са „справедливи, безпристрастни и своевременни, без да бъдат недостъпно скъпи“. Разходите по обжалване не трябва да бъдат толкова високи, че да не позволяват на заинтересуваната общественост – било тя физически лица или юридически лица – да се възползват от правото на обжалване.
С въвеждането на пропорционална такса за касационно обжалване на решение на административен съд, постановено по повод ОВОС (чл. 99, ал. 12 ЗООС), изчислима съобразно определяем материален интерес, по същество се поставя неясен и значителен по тежест финансов праг за достъп до ВАС. Процедурата по изготвяне на ОВОС е уредена в чл. 95 – 99 ЗООС и започва на най-ранния етап на инвестиционното предложение. Стойността на това предложение не би могла да бъде критерий за оценка на въздействието върху околната среда, доколкото тя не е част от изискуемата информация, която възложителят е длъжен да предостави при започване на процедурата по ОВОС, както и поради това, че тя може да бъде променена в хода на изпълнението на проекта. Приемането на тази стойност за „определяем материален интерес“, въз основа на който да бъде изчислена таксата за касационно обжалване в това производство, създава несигурност у потенциалните жалбоподатели относно нейния размер, който би могъл да бъде завишен от възложителя по начин, че да препятства подаването на жалба от заинтересуваната общественост. По този начин достъпът до съд с цел защита на правото по чл. 55 от Конституцията става практически невъзможен или изключително труден.
Конституционният съд приема, че околната среда е благо от най-висш порядък, което не може да бъде остойностено. Въздействието върху околната среда в неблагоприятен аспект в резултат на изпълнение на инвестиционно намерение може да има различни проявления – върху човешкото здраве, върху чистотата на въздуха и на водата, върху различните екосистеми и т.н. Поради това липсва икономически механизъм, който да даде сигурна оценка на този ефект, още повече, че той в повечето случаи може и да не е с еднократно действие и да няма материално измерение.
Поради тези аргументи Конституционният съд намира, че § 111 ПЗРЗИДАПК (с който в Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., редакция – ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), в чл. 99 се създава ал. 12) противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, тъй като не е ясен, точен и непротиворечив, и на чл. 55, ал. 1 от Конституцията, тъй като ограничава достъпа до съд на гражданите да отстояват правото си на здравословна и благоприятна околна среда.
Той не съответства и на чл. 9, § 4 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда.
4.2. По твърдението за противоречие на разпоредбите на АПК, уреждащи новите такси за касационното производство, с чл. 4, ал. 1 от Конституцията
В искането на президента се твърди, че разпоредбите на АПК, уреждащи новите такси за касационното производство пред ВАС, противоречат на принципите на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) поради това, че тези такси са уредени в закон, докато всички останали – в подзаконови нормативни актове. Конституционният съд в своята практика приема, че „Таксите, които се заплащат срещу определена услуга, са частни държавни и общински вземания. Съгласно чл. 60, ал. 1 от Конституцията те само се установяват със закон. Това означава, че законът е, който въвежда таксата. Той посочва за какво, за какви действия и услуги и кому следва да се плаща. Не може законодателят да делегира това свое право на Министерския съвет. Няма пречка обаче Народното събрание, като е определило (въвело) една такса, която не е публично държавно или общинско вземане, да предостави на изпълнителната власт определянето на нейния размер“ (Решение № 10 от 2003 г. по к. д. № 12/2003 г.). Това конституционно разрешение намира своя обосновка в динамиката на обществения и стопанския живот, която налага понякога чести и многократни промени в размера на таксите. Разпоредбата на чл. 1 от Закона за държавните такси (ЗДТ) изрично предвижда, че органите на съдебната власт събират държавни такси в размери, определени с тарифи, одобрени от Министерския съвет, и постъпват в държавния бюджет, освен ако със закон е предвидено друго. Нормотворецът не за първи път урежда такси, събирани в административното производство, в закон. Това вече е сторил в чл. 27, ал. 6 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) (обн., ДВ, бр. 101 от 2015 г.; посл. изм., бр. 2 от 2018 г.).
Конституционно предвидената възможност законодателят да предостави определянето на размера на таксите на изпълнителната власт не препятства него самия в закон да определя и размера на дължимите такси.
Действително, както се твърди в искането, към настоящия момент таксите, събирани в административното съдебно производство, се уреждат в няколко, и то различни по степен, нормативни актове. В АПК законодателят е уредил таксите за касационно обжалване по административните производства. С Тарифа № 1 към ЗДТ за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието, остава да се определя размерът на таксите за първоинстанционните производства. Тарифа за таксите, които се събират за производствата по глава двадесет и седма от Закона за обществените поръчки (обн., ДВ, бр. 28 от 2016 г.; посл. изм. и доп., бр. 107 от 2018 г.), и Тарифа за таксите, които се събират в производствата по глава шеста от Закона за концесиите (ДВ, бр. 70 от 2018 г.), регламентират таксите, които се внасят за производствата пред ВАС. В ЗУСЕСИФ се уреждат таксите за административното обжалване по същия закон. Разпокъсаността на правната уредба на държавните такси в административното производство създава затруднения на гражданите и организациите, но това само по себе си не води до накърняване на правната сигурност на гражданите и не засяга техни конституционни права.
Поради това Конституционният съд не намира, че уредбата на таксите за касационно производство по административни дела в закон противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
4.3. По исканията за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 227а АПК; чл. 235а АПК; чл. 242а АПК; чл. 161, ал. 4 ДОПК
При проведеното гласуване не се постигна изискуемото по чл. 151, ал. 1 от Конституцията и чл. 15, ал. 2 от Закона за Конституционен съд мнозинство от гласовете на повече от половината съдии от състава на Съда, поради което исканията в тази им част бяха отхвърлени.
4.3.1. Според съдиите Георги Ангелов, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Павлина Панова и Атанас Семов искането е основателно и следва да бъде уважено по следните съображения:
Държавната такса е финансово плащане със задължителен характер, което се налага едностранно от държавата. Държавната такса съставлява публично вземане. Тя има доброволен характер – тъй като от правния субект зависи дали ще я заплати, и възмезден характер – тъй като се заплаща срещу получаване на услуга. Всяко плащане на предвидена държавна такса за започване на съдебна процедура или за подаване на жалба срещу постановен съдебен акт би могло да служи за постигане на две поначало законосъобразни цели – разтоварване на съдилищата – в случая ВАС (в името на постигане на друга – по-висша ценност), и частично покриване на разходите за осъществяване на правосъдието. За да се произнесе по въпроса за конституционосъобразност с чл. 56 и чл. 117, ал. 1 от Основния закон на ограничението, въведено с измененията на АПК, Конституционният съд следва да подложи на проверка съответствието му с принципа на пропорционалността (Решение № 20 от 1998 г. по к. д. № 16/1998 г.).
Правото на защита не е абсолютно (Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г.). То подлежи на ограничаване и в частност има такива проявления, които се отнасят до условията за допустимост на жалба, които по естеството си се нуждаят от държавно регулиране, като държавата притежава известна свобода на преценка в това отношение. Тези ограничения обаче не трябва да стесняват и редуцират достъпа на който и да е субект до съд по такъв начин или в такава степен, че да се накърнява самото естество на правото. Нормите, касаещи формалните стъпки за подаване на жалба, имат за цел да осигурят доброто правораздаване. Те обаче, както и тяхното прилагане, не трябва да пречат на легитимираните от закона лица да се ползват от разполагаемото средство за защита не само на теория, но и на практика.
Административното правораздаване е функция на държавната власт, която съгласно чл. 119, ал. 1 и 2 от Конституцията се осъществява от Върховния административен съд и административните съдилища. Неговото конституционно предназначение е да защитава гражданите и юридическите лица от всяко незаконно нарушаване или застрашаване на права и законни интереси от административните органи и техните длъжностни лица. Предмет на административния процес са административни правоотношения, на едната страна на които винаги стои орган, носител на държавна власт, и поради това има надмощно, властническо положение спрямо другата страна. Тази разлика обуславя и засиленото служебно начало в административното правораздаване. По този свой белег то се родее в по-голяма степен с наказателното правораздаване, отколкото с гражданското и търговското, в които правният спор се развива между равнопоставени субекти. Системата на административните съдилища в страната е гарант, че държавната власт ще бъде реализирана законосъобразно, а правата на гражданите и организациите ще бъдат защитени при всяко тяхно твърдение за неправомерно упражняване на държавни властнически правомощия. За тази цел пътят към административните съдилища трябва да бъде отворен, а достъпът до тях – гарантиран (Решение № 6 от 2008 г. по к. д. № 5 от 2008 г.). Когато самата държава поставя сериозни бариери от финансов характер по този път, се поставя под сериозно съмнение, дали достъпът до съд (чл. 117, ал. 1 от Конституцията) и правото на защита (чл. 56 от Конституцията) са охранени.
Когато публичната власт ограничава легитимните права и интереси на гражданите, принципът на пропорционалността изисква съблюдаване на баланса между публичния интерес и интереса на гражданина. За да се прецени дали мерките, избрани от законодателя, са пропорционални за постигането на легитимна цел, следва да се даде отговор дали преследваната цел е легитимна, дали избраното средство от законодателя за постигането ù е допустимо като такова от Конституцията, дали то е необходимо и щадящо за субектите, чиито права ограничава, и дали няма други, по-меки средства за постигане на тази цел (Решение № 5 от 2005 г. по к. д. № 10/2004 г., Решение № 14 от 2014 г по к. д. № 12/2014 г., Решение № 7 от 2016 г. по к. д. № 8/2015 г.). Ако след преценката на правната норма се констатира, че тя не е съобразена с който и да е от посочените критерии, то следва да се приеме, че тя не е в съответствие с принципа на пропорционалност и следователно би била противоконституционна.
Целите, с които законодателят е обосновал в мотивите към ЗИДАПК предприетото увеличение на държавните такси за сезиране на ВАС, въвеждането на несъществуващи до този момент прости такси за производства по частни жалби и по отмяна на влезли в сила решения, както и уреждането за първи път в АПК на пропорционални такси са: 1. „да предотвратят злоупотреба с правото на жалба и многократното сезиране на касационната инстанция с един и същ разрешен със сила на присъдено нещо въпрос“, както и „страните да се въздържат от подаването на касационни жалби в случаите, в които ясно разбират, че нямат основателни аргументи“, и 2. „увеличаване на приходите в бюджета на съдебната власт с цел да покрият разходите на съда“. Поначало тези цели са легитимни, тъй като са в публичен интерес, а средството за тяхното постигане – въвеждане на такси, е допустимо, както от Конституцията (чл. 60, ал. 1), така и от чл. 1 на ЗДТ, който предвижда, че органите на съдебната власт събират държавни такси.
Намираме, че макар и средството за постигане на целите на законодателя да е допустимо, то не е било необходимо, тъй като далеч надхвърля нужното, като по този начин съществено накърнява основни конституционни права (Решение № 5 от 2018 г. по к. д. № 11/2017 г.). Така поставени, целите изискват априори жалбоподателите да извършат преценка на основателността на своята жалба, което не е в компетентността на търсещия правосъдие, а на съда, който следва да въздаде правосъдие по всяка редовно подадена жалба. Ако нейната нередовност се дължи на невнасяне на държавна такса (чл. 213б във връзка чл. 213, т. 3 АПК), производството пред касационната инстанция се прекратява. С това достъпът до касационна инстанция се прегражда, законността на първоинстанционния съдебен акт няма да бъде проверена и той ще влезе в сила. Целите на законодателя съгласно мотивите ще бъдат постигнати, но това ще стане по един непропорционален начин, тъй като средството за тяхното постигане противоречи на принципите на правовата държава. В такава държава не е допустимо достъпът до върховната съдебна инстанция да е опосреден от сериозна финансова бариера особено когато става въпрос за административни производства, на едната страна на които винаги стои облечен в държавна власт орган. Конституционният съд в Решение № 5 от 2007 г. по к. д. № 11/2006 г. е приел, че „фактическата неравнопоставеност между индивида и държавата при административното обжалване би могла да се ограничи чрез премахване на таксите, които се дължат при подаването на жалба“. Независимо от обстоятелството, че в качеството си на жалбоподател държавният орган също следва да заплаща държавна такса, равна на тази, заплащана от физическите лица, то сумите за покриването ù произхождат от държавния бюджет, поради което не биха могли да го затруднят при осъществяването на основните му функции. В своята практика КС следва разбирането, че основание за плащане на таксата е ползването на услуга или предизвикване на действие на държавен орган в полза на платеца на таксата и че поначало таксата се заплаща срещу извършена услуга и размерът се определя с оглед разходите по извършване на услугата (Решение № 11 от 2003 г. по к. д. № 9/2003 г., Решение № 4 от 2003 г. по к. д. № 2/2003 г.). В Решение № 3 от 2008 г. по к. д. № 3/2008 Съдът е приел, че „правораздаването е публична услуга“ и че „заплащането на такса се свързва не само с възмездяването на тази услуга, но и с мотивиране на гражданите и юридическите лица към добросъвестно упражняване на процесуалните права, като завеждат искове, които са потенциално основателни, и се предотврати увеличаването на броя на неоснователните съдебни спорове“. В случая законодателят, решавайки да уреди размера на таксите за касационно обжалване пред ВАС в закон, е следвало да съобрази, че по естеството си това са съдебни такси, събирани по административни дела, внасянето на които е условие за допустимост на касационните жалби, поради което и са условие за достъп до съд. „Услугата“ (в широк смисъл) правораздаване не е съизмерима с която и да е друга услуга, тъй като тя е гаранция за правовата държава и необходимостта от ползването ù е присъща на всеки правен субект на тази държава. Правосъдието се осъществява, за да се възстанови законността, когато тя е нарушена (Решение № 5 от 2003 г. по к. д. № 5/2003 г.). За разлика от другите услуги, предоставяни от държавните органи и от общините, правосъдието закриля правата и законните интереси на цялото население и на всички организации, поради което то не трябва да е необосновано скъпо, което да го прави недостъпно. Особено значимо е това обстоятелство за наказателното и административното правосъдие в държавата. Ако в гражданското и търговското правораздаване страните в процеса са равнопоставени субекти в гражданския и търговския оборот, поради което при решаване на конкретния правен спор помежду си те в пълнота ползват услугите на правосъдието, тъй като не могат да го решат сами (а биха могли), то в наказателния и административния процес страните са в субординация, като едната от тях винаги е облечена в държавна власт. В последните две производства спорът не може да бъде разрешен по друг освен по съдебен ред. Решаващият орган е съд, който олицетворява съдебната власт на държавата. Ако държавата чрез едната от властите си (законодателната или изпълнителната) ограничава достъпа на гражданите до друга своя власт (съдебната), то такава държава губи качеството си на правова държава. Това е така, тъй като тя ограничава възможността на правните субекти да отнесат пред съд правния спор със самата нея. Доколкото предприетите изменения не сочат на спазен баланс от страна на законодателя между целите им и необходимостта от постигането им точно чрез това средство, считаме, че средството – увеличение на едни прости такси и въвеждане на други – прости и пропорционални, не е било необходимо.
Предприетите законодателни изменения в посока увеличаване на държавните такси за касационно обжалване пред ВАС и въвеждане на несъществуващи до този момент прости и пропорционални такси по наша преценка не са и най-щадящото средство за постигане на целите. Нормотворецът не е съобразил мястото на разпоредбите относно таксите в цялостната касационна процедура, а именно, че внасянето на държавна такса предхожда подаването на жалбата и е условие за нейната допустимост, както и дали съществува възможност всеки правен субект да има възможност да поиска освобождаване от нея. По този начин е създал пречка до достъпа до правосъдие пред ВАС, която за значителна част от легитимираните да подадат жалба пред този съд лица се явява непреодолима.
На първо място, въведените в АПК държавни такси за касационно обжалване не са обосновани с никакви финансови критерии с оглед доходите на гражданите. В приложената към законопроекта за изменение и допълнение на АПК финансова обосновка са мотивирани единствено финансовите очаквания за постъпления в резултат на увеличението на таксите, но не и как те се отразяват на възможностите на населението да бъдат понесени. По същество таксите за производства пред ВАС са увеличени четиринадесет пъти в сравнение със съществуващите преди измененията от 01.01.2019 г. Липсват финансови съображения на какво се дължи оскъпяването на „услугата“ правосъдие в касационното производство по административни дела и как увеличението на разходите на правните субекти за достъп до съд пред ВАС биха рефлектирали на техните финансови възможности.
На второ място, съгласно действалия до влизане в сила ЗИДАПК (01.01.2019 г.) чл. 2б, буква „в“ на Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието (загл. изм., ДВ, бр. 15 от 1996 г.; посл. изм., ДВ, бр. 94 от 2005 г.) държавните такси за жалби пред касационната инстанция се събират в половин размер. С измененията на АПК принципът за определяне на размерите на таксите за първата и касационната инстанция е обърнат, като оскъпяването на касационното производство спрямо първоинстанционното е седем пъти. Обстоятелството, че държавната такса, събирана от първоинстанционните съдилища, е непроменена към настоящия момент, не може да бъде аргумент в полза на конституционосъобразност на предприетата, относима единствено към касацията, промяна. Както се посочи, КЗПЧОС приема, че всяка държава има право да уреди във вътрешното си законодателство броя на съдебните инстанции за всяко съдебно производство. Когато е избрала като правило един съдебен процес да бъде двуинстанционен, държавата трябва да гарантира достъпа и до двете съдебни инстанции. Не е основателен аргумент в случая, че достъпът до първоинстанционните административни съдилища с оглед таксите остава непроменен. Позоваването на него в още по-голяма степен засилва убеждението, че целта на промяната е ограничаването на достъпа единствено до касационната инстанция, която според българския закон е съд по правото, което е в противоречие с гарантираното право на достъп до съд (чл. 117, ал. 1 от Конституцията).
На трето място, достъпът до съд може да бъде индиректно ограничен по два начина: първият, чрез въвеждане на заплащане на сравнително високи държавни такси, които са условие за допустимост на касационната жалба, и вторият, чрез заплащане на адвокатско възнаграждение за ползване на адвокатски услуги. Със ЗИДАПК законодателят е използвал и двата способа, веднъж като е увеличил съществено размерите на простите такси за сезиране на касационната инстанция при всяко нейно сезиране – чрез жалба, чрез частна жалба и чрез молба за отмяна и като е въвел пропорционална такса, и втори път, като е въвел ново условие за допустимост на касационната жалба – нейното приподписване от адвокат. Съгласно чл. 212, ал. 2 АПК касационната жалба (с малки изключения) задължително се приподписва от адвокат или юрисконсулт, освен когато жалбоподателят или неговият представител има юридическа правоспособност, като към искането се прилага пълномощно за приподписването. Като резултат от промяната правосъдието пред касационната инстанция значително се оскъпява, като по този начин кумулирането на разходи за повишените държавни такси и за адвокатско възнаграждение представлява своеобразна финансова бариера пред касационния жалбоподател и ограничава достъпа на гражданите и организациите до нея.
На следващо място, новата разпоредба на чл. 227а, ал. 2 АПК въвежда възможност за освобождаване от държавна такса само за гражданите, а не и за юридическите лица и търговците. Предвид характера на административното производство в значителен брой случаи именно субекти като последните са страни по делата. Значително увеличената проста държавна такса за касационно обжалване за преобладаващите от тях в размер на 370 лв. и въвеждането на пропорционална такса би могло да представлява сериозен и непреодолим праг, който да попречи на достъпа до най-висшия съд за упражняване на процесуалните им права. Като не предвижда възможност касационният съд да бъде сезиран от юридическо лице или търговец с искане за освобождаване от внасяне на държавна такса, АПК ограничава реалното упражняване на правото на достъп до касационната инстанция на значителен кръг правни субекти. В правова държава, в която съдебната власт е призвана да защитава правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, е недопустимо който и да е правен субект да няма гарантиран достъп до съд поради това, че не е в състояние да заплати държавна такса, която е условие за допустимост на жалбата. Затова всички правни субекти, а не само гражданите, трябва да имат на разположение процесуална възможност да сезират съда с искане за освобождаване от внасяне на държавна такса, а той да преценява правно-организационната форма на юридическото лице и търговеца, дали съответното юридическо лице преследва стопанска цел, както и финансовите възможности на неговите съдружници или акционери и възможността им да си набавят необходимите средства за подаването на жалбата (Peykar yev Haghtanak ltd v. Armenia).
По тези съображения считаме, че законодателят не е използвал най-щадящото средство за постигане на първата от поставените с изменението на АПК цели, поради което е нарушил изискването за съразмерност на средството с целта (Решение № 7 от 2012 г. по к. д. № 2/2012 г.). По този начин се създава съществена и непреодолима пречка за упражняване правото на защита пред касационната инстанция по административни дела, с което е допуснал нарушение на конституционните норми на чл. 56 и чл. 117, ал. 1.
С оглед на другата цел на законодателя не възприемаме за конституционосъобразна аргументацията му, че повишаването на държавните такси за касационно обжалване по АПК се налага, тъй като съществуващите такси по своя размер не са достатъчни за покриване разходите на ВАС. Съдът е имал нееднократно поводи да изрази категоричното си становище, че съдебната власт е на бюджетна издръжка, като необходимите средства за балансиране на разходите ù се набират основно чрез приходната част на държавния бюджет (Решение № 3 от 1992 г. по к. д. № 30/1991 г., Решение № 17 от 1995 г. по к. д. № 13/1995 г., Решение № 17 от 1996 г. по к. д. № 18/1996 г., Решение № 4 от 2015 г. по к. д. № 3/2015 г.). Налице е безспорност в тълкуването и прилагането на конституционните принципи на правовата държава, разделението на властите и независимостта на съдебната власт. Натоварването на съдебните органи с неоправдани очаквания да осигуряват все повече средства от собствени приходи за своя бюджет крие риска от непрекъснато несъответно на доходите на гражданите повишаване на държавните такси. Това би довело до негативен социален ефект. Поради това увеличаването на съществуващите държавни такси и въвеждането на нови такива пред касационната инстанция не е най-щадящото за правните субекти средство за постигане на втората цел на законодателя – увеличаване на приходите на съда. При неоправдано оскъпяване на съдебния процес голяма част от гражданите и организациите ще бъдат практически лишени от конституционното им право на съдебна защита на техните права и законни интереси.
В обобщение приемаме, че разтоварването на върховната съдебна инстанция по административни спорове е законна ценност. Тя обаче би могла да бъде защитена, но с по-щадящи и пропорционални на нея средства, каквито са някои от предприетите със ЗИДАПК – намаляване на касационните производства, едно от средствата за което е промяната на родовата подсъдност, и приподписването на касационната жалба от адвокат или юрисконсулт. С предприетите изменения на АПК за значително повишаване на таксите за сезиране на ВАС като касационна инстанция е нарушен принципът на пропорционалност между защитата на правата на правните субекти и защита на интересите на правосъдието в посока съществено ограничаване на правото на защита и правото на достъп до съд. Чрез прекомерно високите държавни такси реализацията на правото на съдебна защита пред касационната инстанция се превръща в декларативна, с което това гарантирано право от Конституцията е нарушено. (Kreuz v. Poland, Levages prestations services v. France).
Намираме, че начинът, по който законодателят е въвел разделението между субектите по повод заплащаните от тях прости такси за касационно производство противоречи на чл. 4, ал. 1 и на чл. 6, ал. 2 от Конституцията. Член 227а, ал. 1 АПК въвежда простите такси в две групи според субекта – 70 лв. за гражданите, едноличните търговци, държавните и общинските органи и за други лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги, и 370 лв. за организациите. Съгласно § 1, т. 4 от Закона за администрацията (ЗА) „обществени услуги“ са образователни, здравни, водоснабдителни, канализационни, топлоснабдителни, електроснабдителни, газоснабдителни, телекомуникационни, пощенски или други подобни услуги, предоставени за задоволяване на обществени потребности, включително като търговска дейност, по повод на чието предоставяне могат да се извършват административни услуги“, а „организация, предоставяща обществени услуги“ е всяка организация, независимо от правната форма на учредяването ù, която предоставя една или повече от услугите по т. 4“. Поставянето в една група наред с гражданите на едноличните търговци и на организациите, предоставящи обществени услуги, които също са търговци по смисъла на ЗА, повдига сериозен въпрос за неравно третиране на субектите на административното право, тъй като неравните (по доходи и имущество) се третират като равни (при заплащането на еднакъв размер проста държавна такса за касационно обжалване). Същото неравенство е заложено и при втората група субекти, заплащащи по-високия размер държавна такса, тъй като в родовото понятие „организации“ се включват както търговските дружества, така и юридическите лица с нестопанска цел. За въведената с оспорваната норма промяна в критериите относно качеството на жалбоподателите в касационното производство по отношение на заплащания от тях размер на държавна такса в сравнение с тези при първоинстанционното административно производство (при което в една група са физическите лица и юридическите лица с нестопанска цел, а във втора – останалите юридически лица и физическите лица – търговци) липсва каквато и да е законодателна обосновка. С това нормотворецът е нарушил чл. 6, ал. 2, изр. първо от Основния закон, по повод на който КС е постановил, че „сред най-важните характеристики на принципа на равенството пред закона е задължението, което той отправя към законодателната власт да третира в рамките на правното регулиране еднаквите еднакво“ (Решение № 11 от 2010 г. по к. д. № 13/2010 г.). Допуснато е нарушение и на принципа на правовата държава, дефиниран в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, съгласно който „на законодателя се забранява третирането на равното като неравно и обратното“, тъй като той е длъжен „да урежда подобните случаи по еднакъв начин, а различните – по различен начин. Само така може да се гарантира равенството пред закона и да се осигури справедливост в обществото“ (Решение № 4 от 2011 г. по к. д. № 4/2011 г., Решение № 3 от 2013 г. по к. д. № 7/2013 г.).
Считаме, че въведената с чл. 227а АПК пропорционална държавна такса в касационното административно производство е противоконституционна и на друго основание. Съгласно чл. 227а, ал. 1, изр. 2 АПК тя се дължи само в това производство, когато по делото има определяем материален интерес. Тя се изчислява в размер на 0,8 на сто от материалния интерес, но не повече от 1700 лв., а в случаите, когато материалният интерес е над 10 000 000 лв. – таксата е в размер 4500 лв. (ал. 3). Законът за държавните такси допуска съществуването на пропорционални такси, като в чл. 2, ал. 2 посочва начина на тяхното определяне – върху цената на документа или услугата, а когато цената не е указана, таксата се определя върху пазарната цена. Както се посочи, в мотивите към законопроекта липсват данни относно критерия за определяне на цената на „услугата“, както изисква първата алтернатива за изчисляване на пропорционалната такса. Втората алтернатива – определянето на пропорционалната такса върху пазарната цена – не държи сметка за характера на касационното административно производство. В него не се поставя на преден план материалният интерес (както при гражданското и търговското правосъдие), а нарушената законност при осъществяване на държавното управление. Използваното понятие от законодателя „определяем материален интерес“ за база за определяне на пропорционалната държавна такса не е дефинирано нито в АПК, нито в друг нормативен акт. Липсата на легална дефиниция води до непредсказуемост и правна несигурност, тъй като не е ясно за гражданите и организациите дали става дума за обжалване на съдебни решения, предмет на които е проверка на актове, с които се установяват държавни и общински публични и парични вземания, или и на други актове, от които може да се извлече материален интерес. Неяснотата на закона предполага липса на сигурност у потенциалните жалбоподатели за вида на таксата (проста или пропорционална) и стойността на пропорционалната държавна такса за пред касационната инстанция, което би могло да бъде възпиращо ги условие за подаване на жалба. Неясно дефинираното от законодателя понятие „определяем материален интерес“ би могло в определен момент да бъде запълнено със съдържание по тълкувателен път от ВАС, но това би означавало да се изчака създаването на противоречива или неправилна практика по тълкуването и прилагането на закона (чл. 124, ал. 1, т. 5 ЗСВ). В правовата държава е недопустимо законодателят да приема норми, които със самото си създаване да залагат противоречивото им или неправилно прилагане. Това влиза в колизия с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, тъй като „изискването за достъпност и разбираемост, прецизност, недвусмисленост и яснота на законите, а оттук – и за предвидимост, за съответствието им с принципите и ценностите на Основния закон, са сред най-съществените негови измерения“ (Решение № 12 от 2016 г. по к. д. № 13/2015 г.).
Предвид изложените съображения намираме, че чл. 227а, ал. 1, 3 и 4, чл. 235а и 242а АПК и чл. 161, ал. 4 ДОПК противоречат на чл. 4, ал. 1, чл. 56, чл. 117, чл. 6, ал. 2 и чл. 60, ал. 1 от Конституцията. Те не съответстват и на чл. 6, § 1 КЗПЧОС.
4.3.2. Според съдиите Борис Велчев, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Надежда Джелепова и Красимир Влахов искането е неоснователно и следва да бъде отхвърлено по следните съображения:
Доводите на вносителите за противоречие на измененията в АПК по отношение на дължимите държавни такси в касационното производство, за частни жалби и в производството по отмяна на влезли в сила съдебни актове с чл. 60, ал. 1 КРБ не могат да бъдат споделени. В посочения конституционен текст е предвидено задължение за гражданите да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество.
В Решение № 13 от 2014 г. по к.д. № 1/2014 г. Конституционният съд определя държавните такси като плащане в полза на държавния бюджет от конкретно физическо или юридическо лице заради това, че е предизвикало действието на държавен орган в свой интерес или му е предоставена искана услуга. Държавната такса е финансово плащане, установено от държавата и събирано от нейните органи във връзка с извършвана от тях дейност или услуга. Заплащането на таксата може да бъде условие за получаване на тази престация. Следователно такса е длъжен да плати всеки, за когото законодателят е определил финансова тежест за извършвани държавни разходи в негова полза.
С разпоредбата на чл. 227а АПК е предвидено предварителното внасяне на държавна такса в размер, разграничен според категорията на касаторите и според материалния интерес. По характер установените в АПК такси са прости и пропорционални. Простите такси са фиксирани по размер, който е различен съобразно подателя на касационната жалба. В първата категория лица, заплащащи държавна такса при подадена от тях касационна жалба за касационното производство в размер на 70 лв., попадат граждани, еднолични търговци, държавни и общински органи и лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги. Във втората категория попадат организациите, които са дефинирани в § 1, т. 2 ДРАПК като юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон, като за тях таксата е определена на 370 лв.
Внимание заслужава обстоятелството, че размерът на събираните в съдебното административно производство държавни такси, определени с Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието, не е променян от 1998 г. По данни на Националния статистически институт от тогава до настоящия момент минималната работна заплата е нараснала над 10 пъти. Ето защо не може да бъде квалифицирано като прекомерно увеличението на размера на дължимата такса за касационно оспорване на 70 лв. Увеличението е малко повече от 10 пъти спрямо досега прилагания размер. Това обаче не означава реално ограничаване на достъпа до правосъдие. Запазването на минималните държавни такси, въведени през 1998 г. за производствата пред първата инстанция, гарантира ефективното осъществяване на това право. Няма пречка държавната такса за производството пред касационната инстанция да е по-висока, доколкото съответства на сложността на приложимото право и производството, както и на възможността за ефективна защита на интересите на касационните жалбоподатели. Дължимостта на държавната такса при касационното оспорване се обуславя и от обстоятелството, че заплащането ù е свързано не само с възмездяването на тази правораздавателна дейност, но и с мотивирането на касаторите да упражняват добросъвестно процесуалните си права да оспорват съдебните актове на първоинстанционните съдилища (в този смисъл Решение № 3 от 2008 г. по к.д. № 3/2008 г.). Следва да се отбележи, че събирането на държавни такси по принцип има за цел подобряването на доброто администриране на правосъдието, както и намаляването на неоснователните жалби и осигуряването на допълнителни средства за осъществяване на добра правосъдна политика (В.М. срещу България). На основата на горното считаме, че определените размери на простите такси не препятстват достъпа до правосъдие и упражняване на правото на защита – от една страна, те са предпоставка за ефективно реализиране на съдебното производство, а, от друга, могат да препятстват злоупотребата с право на жалба. Откриването на възможност за злоупотреба с правото на жалба води до спиране на нормалното развитие на административноправните отношения, чието начало е поставено с издаването на административния акт – предмет на съдебното административно производство.
Разпоредбата на чл. 60, ал. 1 КРБ се отнася само до гражданите, които са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество. От тази разпоредба не могат да се правят никакви изводи по отношение на юридическите лица, тъй като Конституцията не установява като изискване за конституционосъобразност на събираните от тях такси преценка за имущественото им състояние. Освен това посочената разпоредба има предвид извършването на преценка за материалното състояние не на гражданите изобщо, а на всеки отделен гражданин като страна по конкретно дело. Това правило е доразвито както в текста на чл. 83 ГПК, така и в чл. 227а, ал. 2 АПК във връзка с уредените в тях производства за освобождаване от заплащането на държавна такса въз основа на преценка на доходите на лицето и на неговото семейство, имущественото му състояние, семейното положение, здравословното състояние, трудовата заетост, възрастта и другите относими обстоятелства. Наличието на възможност за страната по конкретно дело да бъде освободена от заплащането на държавна такса представлява проявление на принципа, че еднаквите се третират еднакво, а различните – различно. Конкретната по размер такса може да бъде противоконституционна само ако нейният размер е прекомерен и така препятства достъпа до съд.
По естеството си правото на достъп до съд изисква регулиране от държавата и може да бъде предмет на ограничения, доколкото то не е абсолютно право (Golder v. the United Kingdom; Шишков срещу България). Тези ограничения трябва да са конституционно допустими – да не стесняват правото до степен, променяща самата му същност. Предвидените в АПК държавни такси в касационното производство за частни жалби и в производството по отмяна на влезли в сила съдебни решения не представляват стесняващи правото на достъп ограничения в такава степен. Това е така, защото при определянето на техния размер не само е отчетено нарастването на доходите на гражданите и развитието на икономическите условия в страната, но също така в самия закон е предвидена възможност гражданите да бъдат освобождавани от заплащането на такива такси при наличието на определени условия. Освен това изрично е предвидено, че държавните такси при касационно обжалване на съдебни решения, постановени по дела за пенсионно, здравно и социално осигуряване, са в намален размер съотнесено с останалите такси – 30 лв. за граждани и еднолични търговци и 200 лв. за организациите, държавните и общинските органи и за други лица, осъществяващи публични функции, и организации, предоставящи обществени услуги.
В допълнение подчертаваме, че заплащането на държавна такса за касационното производство от държавните и общинските органи е уредено за първи път в българското законодателство. Досега административните органи не са заплащали държавна такса при касационно обжалване, което противоречи на принципа за равенство на страните в процеса, преодоляно с оспорената разпоредба.
С разпоредбата на чл. 227а АПК се установяват и пропорционални такси съобразно материалния интерес на касатора. Пропорционалните такси не са въведени за първи път от АПК. Такива такси, включително и за производствата пред административния орган, са предвидени и в Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, в Закона за обществените поръчки, в Закона за защита на конкуренцията, в Закона за концесиите, като размерът на таксите по последните три закона е конкретно посочен в отделна тарифа. Определянето на материалния интерес, респ. на дължимата пропорционална такса, е в кръга на правораздавателните правомощия на съда.
Въвеждането на пропорционална такса в касационното производство цели защитата на претендираните от правните субекти материални интереси. Пропорционалните такси са предвидени само за касационните производства, по които има определяем материален интерес, върху който следва да бъде начислена дължимата държавна такса. Пропорционалната такса в тези случаи дава възможност на касационния жалбоподател сам да определи оспорения от него размер на материалния интерес и да заплати държавна такса само върху този интерес, а не съответния размер на простата такса, който би могъл да бъде по-висок. От друга страна, размерът на конкретното задължение на гражданина или на юридическото лице, определено по реда на ДОПК, Закона за акцизите и данъчните складове (обн., ДВ, бр. 91 от 15.11.2005 г.; посл. изм. и доп., бр. 33 от 19.04.2019 г.) и Закона за митниците (обн., ДВ, бр. 15 от 6.02.1998 г.; посл. изм., бр. 32 от 16.04.2019 г.), представлява част от задължителната проверка за законосъобразност на съдебния акт.
5. Относно премахването на възможността за касационно обжалване на съдебните решения на административните съдилища по някои специални закони – чл. 20а, ал. 3, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 24а, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 38, ал. 2, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 75, ал. 9, изр. 3 ЗПБ; чл. 25, ал. 2, изр. 3 ЗПП; чл. 44, ал. 6, изр. 2 ЗПП; чл. 119 КСО в частта „с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 2, буква „е“; чл. 40, ал. 3 ЗДОИ; чл. 13, ал. 6, изр. 2 и ал. 7, изр. 2 ЗСП; чл. 10, ал. 6, изр. 2 ЗСПД; чл. 14а, ал. 1, изр. 3 ЗСПД и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК
Президентът излага доводи, че премахването на касационната инстанция в редица специални закони и ограничаването на правото на защита само до една съдебна инстанция, когато с това се затруднява реализирането на конституционно признати права или на обществения интерес, който държавните органи са длъжни да отстояват, представлява нарушение на чл. 4, ал. 1, чл. 56, чл. 117, ал. 1 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията. Според вносителя правото на оспорване на административен акт, както и правото на касационно оспорване на първоинстанционно съдебно решение представляват процесуални права за защита срещу порочен държавен юридически акт. Също така се поддържа, че касационното производство, като решава спора за законосъобразността на първоинстанционното решение, представлява ефективна преграда срещу нищожни, недопустими или неправилни първоинстанционни решения. В искането се приема, че премахването на касационната инстанция, в и без това двуинстанционните производства, несъмнено отслабва защитата на засегнатите права на гражданите, юридическите лица и държавата.
Народните представители излагат доводи, че ограничаването на правото на защита само до една съдебна инстанция представлява нарушение на чл. 4, ал. 1, чл. 56, чл. 117, ал. 1 и чл. 122, ал. 1 от Конституцията. Вносителите поддържат, че законодателят може да изключи от касационно обжалване първоинстанционните съдебни решения, постановени по обжалвани административни актове, само тогава, когато това изключение не накърнява конституционно признати основни права и свободи на гражданите или когато друга, изрично прогласена, конституционна ценност трябва да бъде приоритетно защитена. Народните представители допълват, че ограничаването на касационния контрол не съответства и на чл. 6, § 1 КЗПЧОС.
Според омбудсмана на Република България е недопустимо изключването на съдебно обжалване пред втора съдебна инстанция, тъй като по този начин се изключва изцяло приложението на чл. 125, ал. 1 от Конституцията по отношение на съдебната практика по закони, засягащи същностни конституционни права на гражданите. Отказът да се предостави достъп до касационна инстанция по дела, свързани с основни конституционни права, според вносителя означава да се приеме a priori, че същностни конституционни права могат да бъдат признати или отказани с недопустими или нищожни съдебни решения.
Постъпилите по делото становища и правни мнения относно премахването на възможността за касационно обжалване на съдебните решения на административните съдилища по някои специални закони се разделят на две групи.
Първата група становища, която включва тези на Висшия адвокатски съвет, Агенцията за социално подпомагане, Националното бюро за правна помощ, Националния осигурителен институт, Фондацията „Програма Достъп до Информация“, Екологичното сдружение „За Земята“, проф. д-р Димитър Костов и проф. д-р Дончо Хрусанов, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно.
Втората група становища, към която се отнасят становищата на Народното събрание, министъра на правосъдието, Върховния административен съд, главния прокурор, Асоциацията на българските административни съдии и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, намират искането за неоснователно.
В останалите постъпили по делото становища не е изразена позиция относно премахването на възможността за касационно обжалване на съдебните решения на административните съдилища по някои специални закони.
Конституционният съд намира следното:
В правовата държава, когато става въпрос за правораздавателна дейност, достъпът до съд трябва винаги да е открит (Решение № 6 от 2008 г. по к. д. № 5 от 2008 г., Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г.). Тълкуването на разпоредбата на чл. 56 във връзка с чл. 117 и чл. 119 от Конституцията сочи, че съдебната защита поначало е основната защита. Нито една разпоредба на Основния закон обаче не изисква съдебното производство да премине през повече от един стадий. Разпоредбата на чл. 121, ал. 1 от Конституцията гарантира на гражданите и на юридическите лица право на защита във всички стадии на процеса, без обаче да уточнява колко и кои са тези стадии, като възлага на законодателя това да бъде направено чрез процесуалните закони. Конформното тълкуване на сочените оспорени разпоредби с чл. 6, § 1 КЗПЧОС (Решение № 2 от 1998 г. по к.д. № 15/1997 г., Решение № 3 от 2011 г. по к.д. № 19/2010 г.) дава основание да се приеме, че специален закон може да ограничи инстанционността на съдебното производство, без обаче да може да изключи достъпа до съд.
Конституционният съд в Решение № 8 от 2018 г. по к. д. № 13/2017 г. е приел, че Конституцията поначало не въвежда правила относно съдебния инстанционен контрол. В Решение № 15 от 2018 г. по к. д. № 10/2018 г. Съдът подчертава, че: „Конституцията не определя броя на съдебните инстанции. Инстанционността е прерогатив на устройственото и процесуалното законодателство, а достъпът до касационната фаза не е абсолютен и може да бъде преценяван от върховната съдебна инстанция въз основа на законово установени критерии за подбор на касационните жалби.“ Член 63, ал. 1 и 8 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) посочват, че административните съдилища в България разглеждат определените със закон дела като първа инстанция, а ВАС разглежда обжалваните пред него актове по дела на административните съдилища като касационна инстанция. Съгласно чл. 131 АПК съдебните производства по този кодекс са двуинстанционни, освен когато в него или друг закон е установено друго.
В практиката си Конституционният съд последователно отстоява разбирането, че изброяването в чл. 119, ал. 1 от Конституцията на съдилищата в Република България не следва да се възприема в смисъл, че всяко дело, независимо от неговия предмет, трябва да премине през всички инстанции (Решение № 27 от 1998 г. по к. д. № 20/1998 г., Решение № 16 от 1998 г. по к. д. № 7/1998 г., Решение № 9 от 2002 г. по к. д. 15/2002 г., Решение № 4 от 2009 г. по к. д. № 4/2009 г., Решение № 6 от 2018 г. по к. д. № 10/2017 г.).
КЗПЧОС също не гарантира като самостоятелно право обжалването на решение на съд, който отговаря на изискванията на чл. 6, § 1 от нея. Ако първоначалното „определяне на граждански права“ по смисъла на тази разпоредба е извършено от административен орган, който не прилага в процедурата си чл. 6 КЗПЧОС, изискванията на същия ще са гарантирани, доколкото производството му е предмет на контрол от съдебен орган, който има пълна юрисдикция по въпросите на правото и по фактите. В този случай „достатъчността на контрола“ ще е изпълнена и само с една съдебна инстанция (Riepan v Austria).
Важна гаранция за защита правата и законните интереси на гражданите и организациите, засегнати от административен акт, е възможността за оспорване на индивидуалните и общите административни актове по административен ред пред непосредствено по-горестоящия административен орган (глава шеста на АПК). По-горестоящият административен орган може да реши спора по същество (чл. 98, ал. 2 АПК) и постановеният акт подлежи на оспорване за законосъобразност пред съд. Той може да отхвърли жалбата или протеста и тогава на оспорване по съдебен ред подлежи първоначалният административен акт. По този начин производството по оспорване по административен ред на общите и индивидуалните административни актове представлява важна процесуална възможност за гарантиране правото на защита, прогласено от чл. 56 от Конституцията. Фактът, че определено производство не преминава през две съдебни инстанции, не води до нарушаване на това право, тъй като е осигурена защита пред съд, отговарящ на стандартите на чл. 6, § 1 КЗПЧОС.
Съгласно чл. 145, ал. 1 АПК административните актове подлежат на оспорване пред първа съдебна инстанция по отношение на тяхната законосъобразност. В този стадий на административния процес се проявява най-силно принципът на служебното начало (чл. 9 във връзка чл. 168 АПК). Първоинстанционният съд може да отмени оспорения административен акт поради нарушаване на всяко едно от основанията по чл. 146 АПК, дори да не е поискано от оспорващия, както и да обяви нищожността на акта. Ето защо и когато производството пред административните съдилища е единственото съдебно производство, без да има възможност решението на съда да бъде атакувано пред ВАС, дори и при бездействие или незнание на оспорващите, техните интереси ще бъдат охранени от съд.
Както в исканията, така и в някои от становищата по делото, твърдяната противоконституционност на сочените норми от специалните закони се съпътства от позоваване на практиката на КС по чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията (Решение № 7 от 1995 г. по к.д. № 98/1995 г., Решение № 5 от 1997 г. по к.д. № 25/1996 г., Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12/1997 г., Решение № 8 от 1999 г. по к.д. № 4/1999 г., Решение № 4 от 2001 г. по к.д. № 15/2000 г., Решение № 3 от 2002 г. по к.д. № 11/2002 г., Решение № 11 от 2003 г. по к.д. № 9/2003 г., Решение № 5 от 2006 г. по к.д. № 1/2006 г.). Според Конституционния съд обаче от тази практика не могат да се черпят аргументи в настоящия случай. В нея Съдът е тълкувал ограничително възможността да се изключи съдебната обжалваемост на административните актове, като приема, че изключенията могат да се оправдаят единствено с особено важни интереси на гражданите и обществото и да се отнасят само за отделни като вид административни актове, без да попадат в сферата на основните права или принципа на правовата държава. Текстът на чл. 120, ал. 2 in fine от Конституцията обаче се отнася само до административните актове и не може да се приложи по аналогия и за съдебните актове, постановявани от административните съдилища, тъй като те са правораздавателни актове. Конституционният съд намира, че стандартите на правовата държава за достъп до съд и осигуряване на гражданите и организациите на правото на защита на техни права и законни интереси са гарантирани с достъпа само до една съдебна инстанция. Кои ще са производствата, за които законодателят може да предвиди едноинстанционен съдебен контрол, е въпрос на целесъобразност, като изборът следва да бъде оправдан със защита на значими процесуални ценности, като бързината на правораздаването, процесуална дисциплина и процесуална икономия. В мотивите към ЗИДАПК са обосновани такива цели: създаване на гаранции за изпълнение на основната функция на ВАС, установена в чл. 125, ал. 1 от Конституцията, и постигането на ефективен, прозрачен и бърз административен процес. От проведеното обсъждане на ЗИДАПК в Правната комисия на 44-то Народно събрание (Стенографски протокол № 56 от 3.07.2018 г. и Стенографски протокол № 57 от 4.07.2018 г.) е видно, че едноинстанционен съдебен контрол се установява по такива дела, които не се отличават с фактическа и правна сложност и по които има относително стабилна съдебна практика.
Президентът и народните представители твърдят наличието на противоконституционност на разпоредбата в ал. 6, изр. 2 на чл. 160 ДОПК, която постановява, че решението на административния съд по дела, по които се обжалват установени с ревизионния акт публични вземания общо в размер до 750 лв., в които не се включват начислените лихви за забава, когато ревизионният акт е издаден на физически лица, и общо в размер до 4000 лв., в които не се включват начислените лихви за забава, когато ревизионният акт е издаден на юридически лица, е окончателно. Законодателят е изключил от касационно обжалване група съдебни актове на първоинстанционните съдилища, определяйки я чрез размера на установените с ревизионния акт публични вземания. Конституционният съд не намира, че избраният критерий е произволен и противоконституционен. От гледна точка на съображенията, от които се е водил законодателят, за да направи изключение от двуинстанционното съдебно производство по отношение на тази категория дела, Съдът намира за допустимо да се направят такива за ревизионните актове, които установяват сравнително ниски по размер публични вземания. Атакуваната норма не води до неравно третиране на гражданите от закона (чл. 6, ал. 2 от Конституцията), тъй като всички физически лица, на които е издаден ревизионен акт, установяващ публично вземане в размер до 750 лв., са поставени в еднаква ситуация. Това е относимо и към всички юридически лица, на които е издаден ревизионен акт в размер до 4000 лв. Субектите, намиращи се в еднакво положение, са третирани по еднакъв начин от закона.
Що се отнася до претендираното нарушаване на чл. 125 от Конституцията, овластяващ Върховния административен съд да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите в административното правораздаване, разпоредбата има предвид правораздаването по административни дела, а не, че всички дела трябва да бъдат разгледани в две съдебни инстанции (Решение № 27 от 1998 г. по к.д. № 20/1998 г., Решение № 16 от 1998 г. по к. д. № 7/1998 г., Решение № 9 от 2002 г. по к. д. 15/2002 г., Решение № 4 от 16.06.2009 г. по к. д. № 4/2009 г., Решение № 6 от 2018 г. по к. д. № 10/2017 г.). Въведените изключения с оспорваните разпоредби на специалните закони не противоречат на чл. 125 от Конституцията. Конституционният съд подчертава, че както Върховният касационен съд, така и Върховният административен съд осъществяват своите правомощия по чл. 124 и чл. 125 от Конституцията преди всичко чрез своята тълкувателна дейност (Решение № 27 от 1998 г. по к. д. № 20/1998 г., Решение № 9 от 24.10.2002 г. по к. д. № 15/2002 г., Решение № 2 от 2005 г. по к. д. № 9/2004 г.). Конституционният съд счита, че едноинстанционността на съдебния административен процес по определени дела е оправдано с достатъчно значима конституционна цел законодателно разрешение – освобождаване на ресурс на ВАС за гарантиране на основната му функция по чл. 125, ал. 1 от Конституцията. Стесняването на кръга на съдебните актове, които могат да бъдат обжалвани по касационен ред, има за цел облекчаването на ВАС от прекомерна натовареност и му позволява пълноценно да изпълнява функциите си по върховен съдебен надзор за точното и еднаквото прилагане на законите. Същевременно едноинстанционното съдебно производство по определени дела не засяга същината на правото на защита на гражданите, тъй като достъпът до съд е гарантиран, без да се накърняват стандартите на Конституцията и на КЗПЧОС.
Предвид тези съображения Конституционният съд намира, че чл. 20а, ал. 3, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 24а, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 38, ал. 2, изр. 2 ЗОЗЗ; чл. 75, ал. 9, изр. 3 ЗПБ; чл. 25, ал. 2, изр. 3 ЗПП; чл. 44, ал. 6, изр. 2 ЗПП; чл. 119 КСО в частта „с изключение на постановените по жалби срещу актовете по чл. 117, ал. 1, т. 2, буква „е“; чл. 40, ал. 3 ЗДОИ; чл. 13, ал. 6, изр. 2 и ал. 7, изр. 2 ЗСП; чл. 10, ал. 6, изр. 2 ЗСПД; чл. 14а, ал. 1, изр. 3 ЗСПД и чл. 160, ал. 6, изр. 2 ДОПК не противоречат на Конституцията и на чл. 6, § 1 КЗПЧОС.
6. Относно разпоредбата на чл. 192а, изречение второ АПК
Народните представители оспорват разпоредбата на чл. 192а, изречение второ АПК с аргументите, че тя противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията и поставя държавата в неоправдано привилегировано положение. Според вносителите оспорената разпоредба създава възможност държавата чрез органите на изпълнителната власт да издава подзаконови нормативни актове в противоречие с действащия материален закон и въпреки това физическите и юридическите лица да не могат да ги оспорят успешно пред съд поради това, че в хода на фазата по съдебното обжалване държавата може да интервенира законодателно и да санира недействителния подзаконов нормативен акт (нищожен или унищожаем), след което съдът ще бъде длъжен да прецени законосъобразността на атакувания подзаконов нормативен акт към момента на постановяване на съдебното решение и съответно да се произнесе, че същият е вече законосъобразен.
Становище по този въпрос са изразили единствено главният прокурор, според когото искането е основателно, и Сдружението на администрацията в органите на съдебната власт, което намира разпоредбата за конституционосъобразна.
Конституционният съд установи следното:
Съдебният контрол за законосъобразност на подзаконовите административни актове е израз на правозащитната функция във всяка правова държава и чрез него се гарантира съдебна защита на правата и законните интереси на гражданите (чл. 4, ал. 1 и чл. 117, ал. 1 от Конституцията) (Решение № 13 от 1993 г. по к. д. № 13/1993 г., Решение № 1 от 2012 г. по к. д. № 10/2011 г.). По дефиниция тези актове съдържат административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно действие (чл. 75, ал. 1 АПК). Съдебното оспорване на подзаконови нормативни актове се осъществява по реда на раздел III от глава десета на АПК (чл. 185 – 196). В него не са посочени основанията за оспорване на тези актове, но по силата на препращащата норма на чл. 196 АПК са приложими основанията за оспорване на индивидуалните административни актове по чл. 146, при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването и правната им природа. Съгласно разпоредбата на т. 4 на чл. 146 АПК едно от основанията за атакуване на тези актове е противоречието им с материалноправни разпоредби.
С новосъздадения чл. 192а, изречение второ АПК законодателят изрично посочва момента, към който съдът извършва проверка на материалната законосъобразност на подзаконови нормативни актове – това е моментът на постановяване на съдебното решение.
Принципно положение е, че съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му (чл. 142, ал. 1 АПК). Подзаконовите нормативни актове обаче не изчерпват действието си с еднократното им прилагане. Те са източник на общозадължителни правни правила, с които трябва да се съобразяват другите нормативни административни актове от по-ниска степен, както и общите и индивидуалните административни актове. Подзаконовият нормативен акт няма самостоятелен живот извън закона – той винаги трябва да е в изпълнение на закона и в рамките на закона. Това изискване трябва да е валидно към всеки момент от неговото действие и за него съдът следи служебно. Поради това чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) изисква съответствие на нормативните административни актове с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен. Ако в хода на производството пред съда до приключване на устните състезания законът, с който трябва да се съобразява нормативният административен акт, е изменен, настъпва нов юридически факт. В съдебния процес той не може да бъде игнориран, а следва да бъде съобразен, за да се изпълни изискването на чл. 15 ЗНА за непрекъснатост на съответствието на подзаконовия нормативен акт със закона. Затова чл. 196 АПК, като препраща към разпоредбите за оспорване на индивидуалните административни актове, изрично изключва приложението в този случай на ал. 1 на чл. 142 АПК, но не и на ал. 2 от същия. Съгласно последната разпоредба установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. Новата разпоредба на чл. 192а АПК в атакуваната ù част – изречение второ, всъщност преповтаря и конкретизира заложеното в чл. 142, ал. 2 АПК по отношение на момента на преценката за материална законосъобразност на подзаконовите нормативни актове. Тя не създава правна несигурност, нестабилност и непредвидимост. Тази разпоредба закрепва изрично трайно установена практика на Върховния административен съд, с което постига точно обратния ефект. Поради това Конституционният съд не намира да е налице несъответствие с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Останалите аргументи на вносителите за противоконституционност се отнасят изцяло по целесъобразността на оспорената разпоредба в чл. 192а. Конституционният съд не споделя виждането, че държавата „чрез органа си на законодателна власт може да интервенира законодателно и да санира недействителния подзаконов нормативен акт“, с което държавата се поставя в привилегировано положение и „винаги ще може да печели административните дела, заведени от засегнатите физически и юридически лица“. Няма спор, че законодателната власт в България се осъществява от Народното събрание (чл. 62, ал. 1 от Конституцията). Неоспоримо обстоятелство е, че никоя друга власт не може да попречи на законодателя да приема, отменя или изменя закони, с които да регулира обществените отношения. Искането не държи сметка за това, че дори подзаконовият нормативен акт да бъде отменен от съда поради материалната му незаконосъобразност, правният ефект от отмяната се поражда само занапред (чл. 195, ал. 1 АПК), като през време на действието му този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. Породените от такъв акт правни последици през периода на неговото действие се уреждат служебно от компетентния орган в срок не по-дълъг от три месеца от влизане в сила на съдебното решение. В тези последици се включват въпроси като: валидността на възникналите правоотношения, преценка за придобити, погасени или изменени права и преценка за вредите (имуществени и/или неимуществени) от нарушени права. По този начин правата на гражданите и юридическите лица винаги ще бъдат гарантирани, а интересите им – защитени.
Поради тези съображения Конституционният съд намира, че разпоредбата на чл. 192а, изречение второ АПК не противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Воден от изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и т. 4, предложение второ от Конституцията във връзка с чл. 22, ал. 1 от Закона за Конституционен съд, Конституционният съд
РЕШИ:
Обявява за противоконституционни и за несъответстващи на международни договори, по които България е страна, чл. 217, ал. 2, ал. 3 в частта „Когато в този кодекс или в специален закон е предвидено делото да се разглежда в открито заседание или когато съдът реши то да се разглежда по този ред“ и ал. 4 от Административнопроцесуалния кодекс (обн., ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г.; посл. изм. и доп., бр. 77 от 18.09.2018 г.), както и § 111 (с който в Закона за опазване на околната среда (обн., ДВ, бр. 91 от 25.09.2002 г., редакция – ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.), в чл. 99 се създава ал. 12) и § 149, ал. 2, изр. първо в частта „закрито заседание“ от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Административнопроцесуалния кодекс (ДВ, бр. 77 от 18.09.2018 г.).
Отхвърля исканията в останалата им част.
Съдиите Георги Ангелов, Таня Райковска и Атанас Семов са подписали решението с особено мнение.
По отношение на разпоредбите на чл. 227а, чл. 235а, чл. 242а от Административнопроцесуалния кодекс и чл. 161, ал. 4 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс не е формирано мнозинство за вземане на решение.
Председател: Борис Велчев
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Георги Ангелов
по конституционно дело № 12/2018 г.
1. По чл. 132, ал. 2, т. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК)
а. Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията Върховният административен съд (ВАС) се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите. Per argumentum a fortiori тази подсъдност важи и за актовете на министър-председателя и на заместник министър-председателите.
Оспореното изменение на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, според което „в случаите, предвидени в закон“ тези административни актове се оспорват пред съответния (очевидно по правилата на местната подсъдност) административен съд, противоречат пряко на конституционната норма. Тя позволява със закон да се разширява, не и да се стеснява определената в нея подсъдност на ВАС. Думите „в случаите, предвидени в закон, както и“, според мен, трябваше да се обявят за противоконституционни.
б. След оспореното изменение на съдебен контрол пред ВАС подлежат актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, „издадени при упражняване на конституционните си (sic) правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление“.
Разпоредбата инкорпорира отговора, даден с Тълкувателно решение № 8 от 2018 г. на Конституционния съд, на питането чл. 125, ал. 2 от Конституцията задължава ли Върховния административен съд да се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите като първа инстанция.
Без да навлизам в подробна критика на решението от гледна точка на неговата допустимост и по същество, струва ми се важно да се отбележи следното. Според заключаващите му мотиви от първоинстанционен съдебен контрол пред ВАС са изключени следните актове, издадени от Министерския съвет и от министрите: тези, които не са административни, т. е. не са на власт и подчинение; тези, които, макар и да са административни, не засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица; тези, които, макар че са административни и засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица, са изключени изрично със закон от пряк съдебен контрол.
Във всички случаи изискването актовете да са издадени при упражняване на „конституционно възложените им функции и правомощия“ (според решението) или на „конституционните си правомощия“ (според оспорената разпоредба) по ръководството и осъществяването на държавното управление е без всякакво значение както за качеството им на административни актове, така и за допустимостта на съдебния контрол върху тях. Достатъчно и за двете е, че са актове на власт и подчинение в сферата на изпълнителната власт.
Това изискване всъщност е за законоустановеност на дейността на държавните, включително на административните, органи – чл. 4, ал. 1 от Конституцията и чл. 4, ал. 1 АПК. То не е, и не може да е, предварително условие за съдебната проверка, защото е част от самата нея. Първият въпрос, който съдът решава, е тъкмо този – съществува ли правомощието, т.е. компетентността, на органа да издаде властническото волеизявление – чл. 146, т. 1, респ. чл. 184 и чл. 196 АПК.
Измененият чл. 132, ал. 2, т. 2, изр. 1 АПК, в противоречие с чл. 125, ал. 2, предл. 1 от Конституцията, изключва, но не и изрично, както изисква чл. 120, ал. 2 от нея, съдебния контрол за законност на актовете, издадени извън компетентността на издателя им. ВАС не може да ги обяви за нищожни като такива, защото на контрол подлежат само тези от тях, които са валидни. Нищожността им не може да се разкрие и чрез субсидиарния установителен иск по чл. 128, ал. 2 АПК. Той е неприложим, защото е налице редът за оспорването им като съществуващи административни актове.
По тези причини мисля, че разпоредбата в частта „при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление“ следваше да се обяви за противоконституционна.
2. По чл. 133, ал. 2, изр. 1 АПК
Разпоредбата противоречи на чл. 133, ал. 1, изр. 1 АПК. Според нея местната подсъдност при оспорванията на индивидуални административни актове е по постоянния адрес или по седалището на оспорващия или оспорващите („посочения в акта адресат, съответно адресати“, т. е. засегнатите от акта лица).
Обратно на това, чл. 133, ал. 2, изр. 1 АПК разпорежда, че когато посочените в акта адресати са повече от един (идентично с ал. 1) и са с различен постоянен адрес или седалище, но в рамките на един съдебен район (!), делата по ал. 1 (по оспорването на индивидуални административни актове) се разглеждат от административния съд в района на териториалната структура на администрацията на органа, издал акта. (Неуредена изрично, за сметка на това, е хипотезата, в която оспорващите („адресатите“) имат постоянни адреси или седалища в различни съдебни райони; тя попада „във всички останали случаи“ по чл. 133, ал. 2, изр. 2 АПК.)
Двете разпоредби си противоречат пряко и изцяло. Нарушено е имплицитното изискване на чл. 4, ал. 1, изр. 2 от Конституцията за яснота, разбираемост и приложимост на закона, по който се управлява. На това основание чл. 133, ал. 2, изр. 1 АПК следваше да се обяви за противоконституционен.
3. По чл. 217, ал. 2 АПК
Обратно на приетото с решението намирам, че чл. 217, ал. 2 АПК, с изключение на своето второ изречение („Когато касационната инстанция е единствената съдебна инстанция, делото се разглежда в открито заседание.“), не е противоконституционен.
а. Самото решение сочи възможността по чл. 121, ал. 3 от Конституцията за изключване със закон на установеното там публично разглеждане на делата. Такава възможност, конкретно за касационните производства, признават и цитираните в решението международни договори, по които България е страна.
б. Съдебно е заседанието, в което съдът извършва процесуални действия, а открито е това съдебно заседание, в което те се извършват устно, публично и с обезпечено право на участие на страните по делото. За страните откритото съдебно заседание е от значение за тяхното изслушване и за участието им при допускането и събирането на доказателства.
в. При касационното оспорване пред петчленен състав на ВАС изключения от разглеждането на делото в открито заседание няма (чл. 217, ал. 2, изр. 1 АПК). Затова няма и каквито и да е основания за противоконституционност на тази разпоредба или за несъответствието ù с международни договори, по които България е страна.
г. Правото си на изслушване, както всяко свое право, страните могат и да не упражнят. Последното изречение на чл. 217, ал. 2 АПК презумира, че ако в касационната жалба до тричленен състав на ВАС или в отговора си по нея страна не поиска разглеждане на делото в открито заседание, тя се отказва от правото си на изслушване. Тук всичко е в ръцете на страните и зависи от свободната им воля. Щом не желаят да бъдат изслушвани, волята им трябва да бъде уважена. Не виждам основания за противоконституционност, нито за несъответствие с международни договори, по които България е страна. Съображения за съразмерност (пропорционалност), които да отменят волята на страните, не може да има, защото тъкмо техните права са предметът на защита/санкция в процеса.
д. Ако страните не са поискали открито заседание, касационното оспорване пред тричленен състав на ВАС се разглежда в закрито заседание, освен ако съдията-докладчик разпореди делото да се гледа в открито – чл. 217, ал. 2, изр. 3 АПК. Основание за разпореждането нормата не сочи. След като страните са се отказали от правото си на изслушване обаче, такова основание остава да е само допускането и събирането на доказателства. Анализ на доказателствата в касационното производство тук не е нужен, достатъчно е, че такива има – чл. 219 АПК. Необжалваемостта на разпореждането (чл. 217, ал. 2, изр. 4 АПК) не поставя никакъв конституционноправен проблем.
е. Отричането на конституционосъобразността и на съобразността с международните договори на отстъплението от принципа на публичност при разглеждане на касационното дело се крепи всъщност единствено на генералния довод в решението, че е несъразмерно тежко спрямо преследваната с него цел – облекчаване на натовареността на ВАС.
Вън от всякакво съмнение мярката, доколкото изобщо би се прилагала на практика, е дълбоко палиативна. Истинското разтоварване на административното правосъдие лежи според мен в неговата основа и ще настъпи само след намаляването до необходимия минимум на административните регулации.
Посоченото по-горе води до извод, който е точно обратният на основния довод в решението. Отстъплението от принципа на публичността не засяга права без съгласието на техните носители, нито създава задължения за когото и да е, за да се преценява като тежко, още по-малко – несъразмерно тежко, спрямо своята цел.
ж. Съгласявам се с извода за противоконституционност на чл. 217, ал. 2, изр. 2 АПК, но по следните, различни от посочените в решението, съображения.
Производствата пред съд по АПК са двуинстанционни – чл. 131 от кодекса. На касационно оспорване подлежи единствено първоинстанционно съдебно решение – чл. 208 АПК. Няма как поради това касационната инстанция да е единствената съдебна инстанция, както смята посочената разпоредба. Вероятно вместо „касационната“ се е имал предвид ВАС. Противоречието с чл. 208 АПК обаче е налице, а оттук и основанието за противоконституционност поради несъответствие с чл. 4, ал. 1, изр. 2 от Конституцията.
Конституционен съдия: Георги Ангелов
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Таня Райковска и Атанас Семов
по конституционно дело № 12 от 2018 г.
Подписахме с особено мнение решението в отхвърлителната му част, тъй като не споделяме както крайните изводи, така и подкрепящите ги аргументи, изложени в мотивите на решението по настоящото конституционно дело по тази група оспорвани разпоредби, отнасящи се до:
По т. 5 относно премахване възможността за касационно обжалване на съдебните решения на административните съдилища по някои специални закони – чл. 20а, ал. 3, чл. 24а, изр. 3 и чл. 38, ал. 2 от Закона за опазване и защита на земеделските земи (ЗОЗЗ); чл. 75, ал. 9 от Закона за подземните богатства (ЗПБ); чл. 25, ал. 2 и чл. 44, ал. 6, изр. 2 от Закона за правната помощ (ЗПП); чл. 119 от Кодекса за социално подпомагане (КСО); чл. 40, ал. 3 от Закона за достъп до обществена информация (ЗДОИ); чл. 13, ал. 6, изр. 2 и ал. 7, изр. 2 от Закона за социално подпомагане (ЗСП); чл. 10, ал. 6, изр. 2 и чл. 14а, ал. 1, изр. 3 от Закона за семейни помощи за деца (ЗСПД); чл. 160, ал. 6 ДОПК
Съображенията ни са следните:
Конституционно установеният контрол за законност върху актовете и действията на административните органи е израз на правозащитната функция на правовата държава. Чрез нея се осъществява принципът на законност в сферата на държавното управление – чл. 4, ал. 1 от Конституцията. При издаването на административните актове държавните органи са задължени да спазват Конституцията и законите на страната, а съдебният контрол, предвиден в чл. 120 от Конституцията, изразява цялостното обвързване на упражняването на държавната власт от нормите на правото (в този смисъл и Решение № 13/1993 г. по к. д. № 13/1993 г.).
Последователно е разбирането на Конституционния съд, изразено в тълкувателните му решения – Решение № 21/1995 г. по к. д. № 18/1995 г. и Решение № 14/2014 по к. д. № 12/2014 г., че конституционната разпоредба на чл. 120, ал. 2 създава единно материално правно основание за съдебно обжалване на различни по вид административни актове. Сложността и многообразието на държавната дейност не позволява изброяване и класифициране на административните актове в конституционни разпоредби. Поради това необходимостта от ограничаване на общата клауза за обжалваемост на административните актове в определени хипотези е призната от чл. 120, ал. 2 от Конституцията чрез препращане към закона.
Съдебният контрол върху административните актове е конститутивен елемент на правовата държава, той е израз на идеята за разделението и балансирането на властите в държавата, на подчинението на държавната власт на Конституцията и законите.
Конституцията не въвежда правила относно съдебния инстанционен контрол, нито определя броя на съдебните инстанции в наказателното, гражданското, търговското и административното производство.
В чл. 131 от АПК българският законодател е установил правило за двуинстанционност на съдебните производства по административни дела. Административните съдилища изпълняват своята правозащитна функция не само в производството пред първата инстанция – административни съдилища с обща компетентност, а и в двете си инстанции (ВАС). Няма спор, че в правната доктрина и в съдебната практика се приема, че именно в двуинстанционното съдебно производство по административни дела се достига оптималното съчетаване на „ефективност и ефикасност“ на съдебния контрол. Следователно ограничаването на съдебния контрол е в противовес както на ефективността, така и на ефикасността, като препятства, а не подпомага постигането на формулираната в мотивите към ЗИД АПК цел за ефективен административен процес.
Макар от чл. 131 АПК да е допустимо изключение от принципа за две инстанции, подобно отклонение следва да държи сметка за аргументите, свързани със защита на други значими ценности, както и за баланс на интересите на участниците в правоотношението, защото иначе би се достигнало до препятстване на защита на признати права и законни интереси, водещо до нарушение на чл. 56 от Конституцията.
В свое Решение № 11/1998 г. Конституционният съд е подчертал, че в системата от правни гаранции за защита на правата и законните интереси на гражданите съдебните са най-висши, защото съдът в своята дейност е независим и подчинен само на закона. Съдебната защита е най-висшата правна гаранция, както за защита правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, така и за законосъобразност на издаваните от изпълнителната власт административни актове. В този ред на мисли правото на съдебна защита, упражнявано чрез съдебния контрол върху актовете на изпълнителната власт, е особено важно с оглед принципа на разделение на властите и съставлява основен елемент в системата от гаранции за правовата държава.
Правозащитната функция на административните съдилища е присъща и за двете инстанции. Както правото на оспорване пред първоинстанционен съд с обща компетентност, така и правото на касационно обжалване представляват процесуални права на защита срещу порочен административен акт. Касационната инстанция по административни дела е контролно-отменителна, тъй като тя се произнася по валидността, допустимостта и правилността на оспореното първоинстанционно решение, а не до законността на оспорения административен акт. Или ако в първоинстанционното производство административният съд се произнася по законосъобразността на оспорените административни актове, при засилено служебно начало, характерно за административния процес, то касационното производство (т. е. втората инстанция), което се задейства при жалба или протест, се явява ефективна преграда срещу нищожни, недопустими и неправилни решения на административен съд с обща компетентност и премахването на втората инстанция в посочените по-горе случаи, уредени в специални закони, води до отслабване защитата на засегнатите права на гражданите, юридическите лица и държавата.
Практиката по премахване възможността за касационно обжалване на съдебни актове в административното производство не е изолирана, като този факт е посочен и в Тълкувателно решение № 8/2018 г. по к. д. № 13/2017 г. на Конституционния съд, където са изброени пет законодателни изменения в ЗУТ, ЗОбП, ЗООС, ИК, ЗСВ, довели до отпадане на възможността за касационно оспорване на решения на административни съдилища.
Тази тенденция по ограничаване на обжалването на първоинстанционни съдебни актове в административното производство се очертава и от промените в АПК, предмет на настоящата процедура пред Конституционния съд, както чрез препятстване на възможността за касационно обжалване, така и чрез увеличаване размера на държавните такси, въвеждане за първи път на държавни такси в някои процедури по обжалване, промяна в съотношението на размера на таксите, събирани в първоинстанционния процес и касацията, както и въвеждане за първи път на пропорционални такси при „определяем материален интерес“.
Законодателят всъщност чрез общите и недостатъчно подкрепени с данни неубедителни мотиви за провежданата законодателна политика в тази област, водещи до ограничаване правото на защита чрез премахване възможността за обжалване на първоинстанционен съдебен акт в административното производство, превръща правилото за двуинстанционност на административния процес в изключение.
Не можем да се съгласим с тезата, че е достатъчно произнасяне на една съдебна инстанция само защото административното производство имало тази особеност, че предполагало предходно оспорване по административен ред пред по-горестоящ административен орган.
В АПК са регламентирани два вида контрол на актовете и действията на администрацията – административен и съдебен. Административният контрол е йерархичен контрол за законосъобразност и за правилност на административните актове. Осъществява се от органа, който в съответната административна структура е непосредствено по-горестоящ на органа, издал административния акт – той не е независима институция извън системата на изпълнителната власт. Посоченото „квази“ производство се развива в рамките на съответната административна структура, която няма характеристиката на независим и безпристрастен орган, какъвто е съдът, или в този случай контролът е в рамките на една от властите.
По тези съображения, отчитайки посочената специфична особеност на административното производство, неубедително е да се поддържа, че са спазени стандартите на правовата държава, и по-конкретно принципът за „достатъчност на контрола“. Вярно е, че общото разбиране за осигуряването на достъп до съд в конкретната ситуация е спазено, предвид възможността за оспорване пред първоинстанционен административен съд, но хаотичните и без ясна концепция промени в отделни закони, премахващи възможността за обжалване на първоинстанционен съдебен акт в административното производство, водят до ограничаване на права на участниците в него и не укрепват доверието в съдебната система (при поставена генерална цел на законовите изменения да се разтовари Върховният съд), нито се подпомага работата на администрацията по точното прилагане на закона при всеки отделен случай.
Не е за пренебрегване и обстоятелството, че първоинстанционните административни съдилища заседават в състав от един съдия и постановените от тях съдебни актове влизат в сила, като се препятства проверката им за законосъобразност от по-горна инстанция, заседаваща в троен съдебен състав, така както се развива производството по значителен брой дела в гражданското, търговското и наказателното производство, където актове на първоинстанционни съдилища, които са на най-ниското стъпало в йерархичната система на съдилищата, се проверяват от въззивен съд – окръжен или апелативен, а като касационна инстанция – Върховен касационен съд. Тук от значение е и обстоятелството, че за България върховните съдилища са съдилища по прилагане на правото.
Чрез възлагане на административните съдилища с обща компетентност на разглеждане на административни спорове, породени вследствие приложението на голяма група закони, подзаконови нормативни актове и пр., които се характеризират с твърде голяма динамика, предвид множеството законодателни изменения в тях за кратки периоди от време едва ли би могло да се поддържа, че формираната от тях съдебната практика по приложението им е стабилна, непротиворечива и затова тези първоинстанционни съдебни актове не се нуждаят от проверка от още една съдебна инстанция, при това от съд, който се произнася по прилагане на правото – Върховен съд. Изложеното води и до извод, че така на практика се допуска формиране на разнопосочна регионална съдебна практика. Недопустимо е съобразно принципа за правната симетрия защитата на основните конституционни права в посочената хипотеза да е с по-малък обем и интензитет от тази на други права и законни интереси.
Не могат да се пренебрегнат и данните от Информационното табло на ЕС за правосъдието през 2017 г., изготвено от Комисията по правосъдие към Европейската комисия. Чрез него се прави сравнителен преглед на ефикасността, качеството и независимостта на правосъдните системи на държавите – членки на ЕС. За България е направен извод, че бързината на административното производство не е проблем, страната е на едно от челните места, като е очертан като „създаващ проблеми“ начинът на решаване на определени дела. Годишните доклади на ВАС, които са публични, също показват картината на натовареност на всяко едно от административните съдилища с обща компетентност и на ВАС и в тях не се очертава нарастващо и по-голямо натоварване на този съд от ВКС, а и тълкувателната дейност на всяка една от колегиите на ВКС е значителна по обем спрямо тази на ВАС – все данни, съпоставими с приблизително еднаквия брой на съдиите, които правораздават в посочените върховни съдилища. Следователно нито натовареността, нито пък проблеми, свързани с бързината на правораздаване, имат място или биха могли да се възприемат като водещи, за да се достигне чрез изменение в АПК до ограничаване правото на защита на гражданите и достъпа до още една инстанция, както това е сторено.
Ограничаването на правото на защита само до една съдебна инстанция при създадени затруднения за реализирането на конституционно признати права или на обществения интерес, който държавните органи са длъжни да съблюдават, сочи на нарушение не само на чл. 56, но и на чл. 122, ал. 1 от Конституцията. В своята практика Конституционният съд определя правото на защита по чл. 56 от Конституцията като основно, всеобщо и в същото време и лично право, което има и процесуален характер, защото е средство за защита на друго право. Конституцията е възложила тази защита на съдебната власт (чл. 117, ал. 1, предл. 1) и когато за нея е сезиран компетентният съд, формата за осъществяване на правото на защита по чл. 56 е административното правосъдие, т. е. при оспорване на административните актове пред съда правото на защита по чл. 56 е право на административно правосъдие.
В административното правораздаване на преден план изпъква пряката защита на нарушената законност в областта на държавното управление, чрез която, макар и ненаправо, се защитават и определени субективни права и интереси на гражданите и организациите, засегнати от действието на атакувания административен акт. За кои административни производства законодателят ще предвиди съдебен контрол на една инстанция не е единствено въпрос на целесъобразност, както се посочва в мотивите на настоящото конституционно решение, а на ясна и целенасочена политика, държаща сметка за правата на всички участници в административното правоотношение и осигуряваща баланс на интереси, при зачитане върховенството на правото.
Безспорно е, че ограничаване на основните права и свободи поначало е допустимо, с изключение на изрично посочените в чл. 57, ал. 3 от Конституцията, но без да се накърнява същностното ядро на самото право. Ограничаването на правото на защита до една съдебна инстанция по посочените по-горе специални закони (спрямо АПК) би следвало да е продиктувано от преследвана легитимна цел и пропорционалност между използваните средства и целите, към които се стреми, така че това ограничаване да не води до подронване самата същност на правото на защита.
В мотивите към ЗИДАПК такава цел е обоснована със „създаване на гаранции за изпълнение на основната функция на ВАС, установена в чл. 125, ал. 1 от Конституцията, и постигане на ефективен, прозрачен и бърз административен процес“. Според Тълкувателно решение № 8/2018 г. по к. д. № 13/2017 г. по повод тълкуване на разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията: „Основният закон не степенува по значимост функциите на Върховния административен съд.“ За да достигне до този извод, Конституционният съд е анализирал всички възложени от Конституцията функции на ВАС, като първо е посочил, позовавайки се на чл. 119, ал. 1 от Конституцията, че осъществяването на правораздаване – независимо разрешаване на конкретни правни спорове от ВАС, е първата от конституционноустановените функции на този висш съд. Разгледал е върховната надзорна функция на ВАС по ал. 1 на чл. 125 от Конституцията, приемайки, че тя е белег на правовата държава, защото е гаранция за защитата на правата и свободите на гражданите и юридическите лица срещу издаваните от органите на изпълнителната власт актове.
Последователно е, както посочихме, разбирането на Конституционния съд, че съдебната защита е най-сигурната правна гаранция както за защита на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, така и като гаранция за законосъобразност на издаваните от изпълнителната власт административни актове (според цитираното по-горе тълкувателно решение на Конституционния съд и Решение № 5/2003 г. по к. д. № 5/2003 г.).
Разпоредбата на чл. 125, ал. 1 от Конституцията възлага на Върховния административен съд да осъществява върховен съдебен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване. Тази дейност Върховният административен съд осъществява не само чрез инстанционната компетентност на съда, вкл. разглеждайки обжалвани пред него първоинстанционни съдебни актове на административни съдилища, но и „с по-голяма значимост, чрез издаване на нарочни актове за тълкуване на законите, които са задължителни за съдилищата“. (Тълкувателно решение № 2/2005 г. по к. д. № 9/2004 г.)
Въз основа на изложеното по-горе не приемаме, че е обоснована легитимна цел за ограничаване на правото на защита на гражданите по конкретните съдебни производства – „освобождаване на ресурс на ВАС за гарантиране на основната му функция по чл. 125, ал. 1 от Конституцията“, защото дадените в цитираните две тълкувателни решения на Конституционния съд от 2005 г. и 2018 г. правни разрешения не провеждат подобно разграничение на функциите на върховните съдилища на важни (основни, вкл. тълкувателната дейност на ВАС) и на по-малко важни, или неосновни (конкретните съдебни производства, по които се осъществява правораздавателна дейност от ВАС като първа и касационна инстанция).
Не смятаме, че правата на гражданите, юридическите лица и държавата биха могли да бъдат преимуществено и надлежно защитавани единствено чрез тълкувателната дейност на върховните съдилища и техните тълкувателни актове, пренебрегвайки конституционно гарантираното право на защита на всяко застрашено лице в конкретното съдебно производство.
Не възприемаме и не одобряваме тенденцията за поетапно, спорадично ограничаване на кръга на делата, които достигат до ВАС по конкретни правни спорове, без аргументирана от законодателя легитимна, значима конституционна цел. Без съмнение ограничаването на разглеждането на правни спорове по посочените по-горе група закони до една съдебна инстанция, без възможност за проверка от най-висшия съд в държавата за точното и еднакво прилагане на закона в административното производство, не може да се приеме за пропорционална мярка. Правото на касационно оспорване на първоинстанционното съдебно решение, както и правото на оспорване на административен акт представляват процесуални права на защита срещу порочен държавен юридически акт. Това са публични права, насочени към съда, който е държавен орган, т. е. публичноправен субект, и който единствено чрез своето решение, съставляващо юридически акт, и най-вече в касационното производство би могъл да посочи пороците, т. е. неправилното приложение на закона – дали решението на първата инстанция е нищожно, недопустимо, или са налице съществени нарушения на материалния закон, на съдопроизводствените правила или решението на едноличния съдия е необосновано.
Именно по този начин, чрез касационната проверка, би се формирала стабилна съдебна практика по приложението на отделните закони и тя би била не само задължителна за всички административни съдилища в страната, но и би могло да се приеме, че същата е формирана без влияние на местната среда и интереси (това е посочено като проблем не само в Информационното табло, но и в Механизма за сътрудничество и проверка). Защото с ограничаване на страните по тези административни дела да отнесат спора пред ВАС се заличава възможността за проверка на законосъобразността на постановеното първоинстанционно решение (проверката включва валидност, допустимост и правилност на съдебния акт), т. е. част от гарантираното от чл. 56 от Конституцията право на защита е накърнена, а и защитата на правото не е пълноценна.
Отделно от това не споделяме мотивите, че в конкретната хипотеза са налице „меродавни процесуални ценности като бързина на правораздаването, процесуална дисциплина и процесуална икономия“. Подобни „ценности“ биха могли да залегнат в процесуалния закон, както в случая в глава втора на АПК, озаглавена „Основни принципи“, но едва ли от съдържанието на чл. 11 с наименование: „Бързина и процесуална икономия“ би могло да се приеме, че изключването на съдебното обжалване на решение на административен съд се обхваща от посочените процесуални разпоредби. Ако се приеме за меродавно твърдяното в мотивите на законопроекта за изменение и допълнение на АПК относно съдържанието на принципа на бързина и процесуална икономия в административното производство, то се изпада в противоречие с друго водещо начало в процеса – чл. 131 на АПК, прогласяващ като принцип двуинстанционното разглеждане на административните дела.
Едва ли в правова държава водещият мотив на законодателя за ограничаване на обжалването, и оттук на правото на защита на страните в съответните съдебни производства, би бил единствено бързина и процесуална икономия, или разтоварване на съдилища, вместо стремеж към точно и еднакво приложение на закона по конкретните дела в административното производство.
Правомощието по чл. 125, ал. 1 от Конституцията на ВАС създава условия за прилагане и е гаранция за спазване на основните принципи, заложени в чл. 4 на Конституцията. Но не следва да се забравя, че чрез тълкувателната си дейност върховните съдилища не влияят на съдебните актове, които вече са влезли в сила, и чрез тази своя дейност те не дават защита на правата на гражданите и юридическите лица, които по конкретните водени от тях дела, вкл. приключили на една инстанция с влезли в сила съдебни актове, са получили вече правни разрешения за приложението на закона, различни от тези в тълкувателно решение. Или за гражданите, юридическите лица и държавата, като страни в производствата по делата, вкл. и административните, е от значение, и с не по-малка значимост от тълкувателната дейност на ВКС и ВАС, да имат достъп до още една инстанция – в случая до касационната инстанция, която, произнасяйки се по прилагане на правото, да им даде възможност да защитят в пълнота своите права и законни интереси, вкл. чрез проверка на първоинстанционен едноличен акт на съд.
Безспорно е, че установената с наказателните и гражданските процесуални закони триинстанционност, а с АПК – двуинстанционност, не е обвързана с конституционни императиви и поради това няма конституционна пречка с друг закон, различен от процесуалните, да бъде въведена за някои спорни правоотношения различна от общоприетата с ГПК, НПК, АПК инстанционност (в този смисъл Решение № 8/2002 г. по к. д. № 7/2002 г.). Законодателят е в правото си да променя, вкл. и да стеснява кръга на съдебните актове, подлежащи на касационно обжалване пред ВКС или пред ВАС, с което да облекчи съда от прекомерна натовареност с дела (Решение № 2/2005 г. по к. д. № 9/2004 г.). Правно неиздържано е обаче да се аргументира отпадането на касационното обжалване пред ВАС по посочените специални закони с факта, че „тези дела не се отличавали с фактическа и правна сложност и че по тях имало относително стабилна съдебна практика“.
Не можем да се съгласим, че мерило за упражняване правото на защита на страните в отделните административни производства (граждани, юридически лица, административните органи) е „фактическата и правната сложност“ на делата, каквото и да означава това абстрактно словосъчетание по повод отделните процесуални закони и процедури. Не е за пренебрегване обстоятелството, че законодателството не се отличава със стабилност, а напротив с непрекъснати изменения, което влияе и на приложението на законите към конкретните факти по всеки един случай и не позволява формиране на непротиворечива съдебна практика, устойчива във времето. Не без значение е и фактът, че в административното производство става въпрос за процесуалноправна защита срещу порочен държавен юридически акт и приключването на производството на една съдебна инстанция не осигурява необходимото и разумно равновесие между интересите на държавата и тези на частните субекти (граждани и юридически лица).
Въведените случаи на обжалваемост на административни актове по Кодекса за социално осигуряване, Закона за социалното подпомагане, Закона за семейните помощи за деца са свързани с еднократни помощи при бременност, раждане, осиновяване на дете, отглеждане на дете от майка – студентка, учаща в редовна форма на обучение, за ученици, записани в първи клас, за безплатно пътуване на многодетни майки, за месечни семейни помощи за отглеждане на деца, както и със спорове за обезщетения при временна неработоспособност и трудоустрояване, за обезщетения при безработица, обезщетения за майчинство и пр.
Става въпрос за правоотношения, в които участват определени групи лица, които са в уязвимо положение, и приоритетът на принципа на равенство следва да се чете и като конституционно задължение за преодоляване на съществуващо неравенство, което изисква по-активни действия от законодателя вместо стесняване възможността за съдебна защита на накърнени права. След като Конституцията в чл. 14 и 47 извежда на преден план закрилата на семейството, майчинството и децата като приоритет на държавата и обществото, а възрастните хора и лицата с увреждания също се намират под особената закрила на държавата (чл. 51 от Конституцията), макар и различни по регламентация, тези конституционни права са от групата на „права на съпричастие“, чрез които гражданите се стремят към социално приобщаване.
В Решение № 13/2003 г. Конституционният съд е приел, че законодателят е свободен да променя нормативната уредба, свързана със системата на социално осигуряване и системата на социално подпомагане, но като се съобразява с потребностите на лицата и възможностите на обществото. Едва ли чрез ограничаване правото на защита на посочените по-горе групи лица, чрез отрязване достъпа до касационно обжалване на първоинстанционно решение на административен съд се съблюдава посоченото в това решение на КС. Напротив, въведените от законодателя случаи на оспорване на административните актове само на една съдебна инстанция водят и до ограничаване на конституционно гарантираните права по чл. 51, ал. 1 от Конституцията.
Следва да се добави и извод, че оспорваните изменения в цитираните по-горе нормативни актове противоречат на прокламирания в Преамбюла на Конституцията принцип на социалната държавата, тъй като законодателят не е отчел социалната функция на държавата, ръководейки се от неясни съображения.
По отношение на промяната в Закона за правната помощ, въвеждаща необжалваемост на първоинстанционното решение на административния съд при отказ за предоставяне на правна помощ по международни спорове по граждански и търговски дела, също се отслабват необходимите гаранции за реализиране на правото на защита на гражданите, доколкото е налице отстъпление от досегашния модел. Не е за пренебрегване и обстоятелството, че засегнати от промените са лица, нуждаещи се от правна помощ и принадлежащи към групи в неравностойно положение.
По отношение на измененията в Закона за опазване и защита на земеделските земи – с тях се премахва касационното обжалване при спорове, свързани с изграждане на площадки и трасета върху земеделски земи, спорове във връзка с актове за отмяна или изменение на решения на комисиите за промяна предназначението на земеделските земи за неземеделски нужди. Земята е благо от най-висш порядък, основно национално богатство съгласно чл. 21, ал. 1 от Конституцията. Тя се ползва с особената закрила на държавата и обществото, тя е ресурс със стратегическо значение за българската държава. Принципно положение е, че обработваемата земя се ползва само за земеделски нужди и затова промяната в предназначението на земята (предмет на тези производства) би следвало да се държи под „особен контрол за законност“, включително чрез възможността за обжалване на първоинстанционното съдебно решение.
Отказът да се съобрази правилото на чл. 131 от АПК и да се предостави достъп до още една съдебна инстанция – касационна инстанция по горепосочените видове дела, свързани със защита на основни конституционни права, означава да се приеме а priori, че същностни конституционни права могат да бъдат признати или отказани с влезли в сила недопустими или нищожни съдебни решения. Принципите на Конституцията, свързани с върховенството на закона, правовата държава и защитата на основните права, съдържат иманентно в себе си изискване за въздържане от влошаване на режима на защита на всяко едно човешко право.
В заключение приемамe, че чрез посочените законодателни промени, водещи до ограничаване на обжалването като редовен способ за защита на законни права и интереси на гражданите или юридическите лица, се засяга същностното ядро на основното право на защита, без да е налице легитимна цел и разумна пропорционалност между използваните средства и преследваната цел.
По т. 6 – относно разпоредбата на чл. 192а, изр. второ АПК
Подписахме решението в отхвърлителната му част, свързана с разпоредбата на чл. 192а, изр. второ АПК, с особено мнение поради следното:
Спорът за конституционосъобразността на разпоредбата на чл. 192а, изр. второ АПК трябваше да се разреши на плоскостта на разбирането за правовата държава, като се съобрази богатото, многопластово съдържание на този принцип (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).
В практиката на Конституционния съд понятието за правовата държава се проявява в два аспекта: формален – определени форми и процеси за прилагането на правните норми, и материален – съдържанието на правните норми да гарантира конституционно закрепените основни права (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.; Решение № 12 от 2018 г. по к. д. № 1/2018 г.).
Според действието по време съдебното решение за отмяна на подзаконов нормативен акт може да действа ретроактивно (ex tunc, pro preterito) или – занапред (ex nunc, pro futuro). Налице е конкуренция между различни подходи при законовото уреждане на въпроса за темпоралния ефект на съдебните решения и за момента, към който се преценява законосъобразността на подзаконовия нормативен акт.
Първият възможен подход, при който обявеният за несъответен на закона нормативен акт ще се счита за незаконосъобразен от момента на издаването му, доближава по-плътно правните последици на съдебното решение до повелята за правна справедливост (правова държава в материален смисъл).
Вторият подход, при който незаконосъобразният нормативен акт спира да се прилага „занапред“, като възникналите до влизане в сила на решението правни последици се запазват, е доминиран от разбирането за правната сигурност като конституционно значима ценност, която изключва обратно действие (правова държава във формален смисъл).
Като конструкция принципът на правовата държава допуска възможна конкуренция между отделните негови компоненти и по необходимост включва принципа на балансираната преценка на конкуриращи се принципи и основни права като елемент на своето съдържание (Решение № 1 от 2005 г. по к. д. № 8/2004 г.). Грижа на законодателя е да помири постулата за правна сигурност и изискването за справедливост по най-щадящ за основните права на гражданите начин.
От съдържанието на чл. 195, ал. 1 АПК парламентът е избрал подход, при който подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизане в сила на съдебното решение. От посочената разпоредба следва изводът, че за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение този акт поражда правни последици.
Това положение се проектира в чл. 192а АПК в частта, според която релевантният момент, към който се преценява съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалния закон, е постановяването на съдебното решение. В тази част оспорената разпоредба е в съзвучие с Тълкувателно решение № 2 от 2016 г. на Върховния административен съд, според което вредите, причинени на граждани и юридически лица при или по повод изпълнението (действието) на подзаконов нормативен акт в периода, преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен, не подлежат на обезщетяване по реда на чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Със създаването на чл. 192а АПК невъзможността за обезщетяване на вреди от прилагането на подзаконов нормативен акт като правен резултат се постига в еднаква степен както при отмяната му занапред с влязъл в сила съдебен акт, така и при промени в законовата уредба, които водят до неговата законосъобразност. Основният въпрос, който не намира отговор в решението, е дали подобен резултат, пречупен през призмата на принципите и ценностите на Конституцията, е справедлив.
Считаме, че в разглеждания случай дължимият по Конституция справедлив баланс между двата компонента на принципа за правова държава не е постигнат, тъй като правната сигурност по един категоричен и безапелационен начин е взела връх и е „изключила изцяло“ правната справедливост. Това личи и от дебата в пленарна зала по приемане на чл. 192а, изр. второ АПК: „(...) тази норма цели да запази правната стабилност, правната яснота и (…) да разтовари държавата от една прекомерна отговорност“ (Из Стенограма от сто петдесет и четвърто заседание на 44-то Народно събрание, 22 юни 2018 г.). Подобен подход при равнопоставеност на основни принципи е неприемлив. Съвременната конституционна държава не допуска постулатът за правна сигурност да се развива за сметка и в ущърб на изискването за справедливост и да го обезсмисля. Не го допуска и действащата българска Конституция, която в Преамбюла си прокламира справедливостта като общочовешка ценност от най-висш ранг и въздига по-нататък „сигурността“ и „справедливостта“ като равностойни компоненти на правовата държава, от които съвременният човек несъмнено има нужда (чл. 4, ал. 1 от Конституцията).
Освен с материалния елемент на правовата държава оспорената норма влиза в противоречие с формалното ù съдържание. Като предвижда, че материалната законосъобразност на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на постановяване на съдебното решение, чл. 192а АПК създава следната противоречива конструкция: държавата, която е адресат на отговорността за вреди, причинени от незаконни актове или действия, чрез законодателния си орган би могла да освободи себе си от отговорност, като промени законовата уредба и санира незаконосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт. Подобни фаворизиращи държавата действия чрез законодателния си орган се отричат категорично и от практиката на ЕСПЧ. Наред с това се генерира напрежение и вътрешен дисонанс в логиката на правната уредба, каквито държавата на правната сигурност не търпи (правова държава във формален смисъл).
Мнозинството от конституционните съдии приемат, че преобладаващата част от наведените в искането съображения за противоконституционност „са изцяло по целесъобразността на приемането на чл. 192а АПК от законодателя и не могат да бъдат отнесени към нарушаването на която и да е конституционна норма“. Подобна констатация не звучи убедително тогава, когато залогът е възстановяване на правната справедливост в личната сфера на индивида. По Конституция всяка проява на законодателна целесъобразност трябва да се вмести в мащаба на основните права като обективно право. Свободата на преценка на парламента свършва там, където започва ненакърнимото конституционно ядро на съответното основно право.
Действащата българска Конституция съдържа неотменимостта на основните права като признак, принадлежащ към самото понятие за такива права (чл. 57, ал. 1). Съпоставянето на това принципно положение с възможността основните права да бъдат ограничавани в рамката, очертана от самата Конституция, води до заключението, че пробив в основни права поначало е допустим, стига да не се посяга върху сърцевината на конкретното право (правова държава в материален смисъл).
В пространството на основните права се състои обмен на фундаментални за обществото и за отделния индивид блага, които правят възможно функционирането и развитието на личността. Ценностите, втъкани в тях, очертават и конституционно търпимия предел на законодателна целесъобразност.
В случая търпимият предел е преминат, тъй като прилагането на един институт с конституционен ранг и произтичащото от него основно право са превърнати в „заложници“ на дискреционната нормотворческа преценка на законодателя, зад която могат да прозират конюнктурни настроения или стремеж за неоправдано изключване на отговорността на държавата. Отговорността на държавата за вреди има опора в разпоредбата на чл. 7 от Конституцията и последващо развитие в ЗОДОВ. В основата на този вид отговорност стои разбирането, според което във всичките си актове и действия държавата следва да се ръководи от правата и законните интереси на гражданите.
Систематичното място на чл. 7 е в глава първа на Конституцията, озаглавена „Основни начала“. По този начин отговорността на държавата за вреди, причинени от незаконни актове или действия на нейни органи и длъжностни лица, е призната за един от основните принципи на държавната власт. Уредбата ù на конституционно ниво сред основните начала е свидетелство за нейното основополагащо за цялата структура на държавната власт значение.
От разпоредбата на чл. 7 от Конституцията се извежда основното право на гражданите и юридическите лица на обезвреда, корелат на което е задължението на държавата да обезщети вредите, причинени на лицата при или по повод изпълнение на незаконосъобразна административна дейност. Макар систематически да не принадлежи към глава втора „Основни права и задължения на гражданите“, то също е основно право, тъй като е конституционно уредено, и то като интегрална част от принципите, за чието осъществяване е мислена и се прилага самата Конституция.
Атакуваната разпоредба поставя пълноценната реализация на това право под условие, че във всеки един момент до постановяване на съдебното решение законодателят може да преодолее незаконосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт чрез промяна в законовата уредба. По този начин разпоредбата на чл. 7 от Конституцията, която гарантира защита срещу вреди от незаконни актове (Решение № 2 от 2000 г. по к. д. № 2/2000 г.), се превръща в една бланкетна формула, а произтичащото от нея право на обезвреда се изпразва от съдържание. Подобно законодателно разрешение не е в услуга на повелята за правната справедливост, тъй като не съумява да съхрани сърцевината на право с конституционен ранг (правова държава в материален смисъл).
Притезанието за обезщетяване е присъщ компонент от съдържанието на всяко субективно право, вкл. и на основните конституционни права като източник на субективни права, макар и в публичното право. Реализацията на това притезание е работа на законодателя.
На фона на това принципно положение отговорността на държавата за вреди се откроява като основен механизъм за преодоляване на последиците от засягане на конституционни права (Вж. Препоръка № R (84) 15 на Комитета на министрите към Съвета на Европа относно отговорността на държавата). Фундаменталното значение на този институт като способ за възстановяване на правната справедливост предполага законодателят да създаде благоприятна почва за поставянето му в ход при увреждане от незаконосъобразна дейност на администрацията. Вместо това оспорената разпоредба стеснява значително пространството, върху което се разполага отговорността на държавата за вреди, и по този начин отдалечава основните права от конституционната им същност на проводник на субективни права в публичното право.
В решението се посочва, че „никоя друга власт не може да попречи на законодателя да променя, отменя или изменя закони, с които да регулира обществените отношения“. Но нормотворческата компетентност на парламента не бива да се противопоставя на основни конституционни права. Пълноценната им реализация трябва да бъде смисъл и цел на всеки закон. Разпоредбата на чл. 192а, изр. второ АПК е отстъпление от конституционния разум на законовата регулация в сферата на основните права, а именно: приеманите закони да правят възможна тяхната изява, а не да ги изпразват от съдържание.
Макар в случая количественият критерий да не е решаващ, за пълнота следва да се посочи, че потърпевши от възприетото разрешение са широк кръг граждани и юридически лица, претърпели вреди от прилагането на подзаконови нормативни актове. С подобно отношение към основното право на обезвреда по чл. 7 от Конституцията законодателят не откликва подобаващо на потребността за повече правна справедливост.
Конституционни съдии: Таня Райковска
Атанас Семов
3214