Върховен административен съд
брой: 31, от дата 12.4.2019 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.38


Решение № 10187 от 26 юли 2018 г. по административно дело № 11057 от 2017 г.

 

ВЪРХОВЕН  АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 10187  от 26 юли 2018 г.
по административно дело № 11057 от 2017 г.
Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в заседание на единадесети юни две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Мирослава Георгиева, Юлия Раева, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Вичо Станев изслуша докладваното от председателя Таня Вачева по адм. дело № 11057 от 2017 г.
Производството е по чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по жалбата на Румяна Димчева Петрова от София срещу Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (загл. изм., ДВ, бр. 89 от 2016 г.), утвърдена с Постановление (ПМС) № 91 от 21.04.2003 г. на Министерския съвет. Жалбоподателката оспорва тарифата в нейната цялост, като твърди, че същата противоречи на чл. 60, ал. 1 и чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, чл. 6, ал. 1 от КРБ, чл. 1, ал. 1 и 2 от Закона за социално подпомагане (ЗСП), чл. 2 от Закона за интеграция на хората с увреждания (ЗИХУ).
Според жалбоподателката незаконосъобразно в даденото в § 1 от ДР на Тарифата определение на понятието „доход“, включващ всички доходи на лицето, с уредените в 10 точки изключения, не е предвидено изключение и на лицата с доходи под определената от държавата линия на бедност съгласно Методологията за определяне и актуализиране на линията на бедността в страната. Жалбоподателката твърди, че порокът на Тарифата се изразява не в наличието, а в липсата на регулация на случаите, в които нуждаещи се от социалните услуги лица имат единствен доход, който е под линията на бедност в страната. Иска отмяна на атакувания акт като незаконосъобразен, приет в нарушение на предвидената в Закона за нормативните актове процедура, в противоречие с Конституцията на Република България и на нормативни актове от по-висока степен.
Ответникът – Министерският съвет на Република България, чрез пълномощник, оспорва жалбата като недопустима, алтернативно като неоснователна.
Заинтересованата страна – министърът на труда и социалната политика, чрез пълномощник, оспорва жалбата като неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична недопустимост на оспорването. По отношение оспорването на чл. 2, ал. 1, т. 13 от Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет, излага становище за неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, за да се произнесе, съобрази следното:
Жалбоподателката Румяна Димчева Петрова оспорва Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (загл. изм., ДВ, бр. 89 от 2016 г.), утвърдена с ПМС № 91 от 21.04.2003 г., обн., ДВ, бр. 40 от 29.04.2003 г., в сила от 1.01.2003 г., изм. и доп., бр. 55 от 17.06.2003 г., изм., бр. 13 от 17.02.2004 г., изм. и доп., бр. 97 от 2.11.2004 г., в сила от 1.11.2004 г., бр. 54 от 4.07.2006 г., бр. 58 от 27.06.2008 г., в сила от 27.06.2008 г., бр. 58 от 29.07.2011 г., в сила от 29.07.2011 г., изм., бр. 89 от 11.11.2016 г., в сила от 11.11.2016 г., в нейната цялост.
По отношение на срока за оспорване съдът приема, че съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват без ограничение във времето.
По допустимостта на оспорването:
Правният интерес от оспорването Димчева обосновава със своето материално положение – единствен месечен доход в размер на получавана пенсия поради трайно намалена трудоспособност съобразно определената й от НЕЛК оценка на работоспособността от 50 %, което практически прави невъзможно ползването на социални услуги в център за временно настаняване. Тарифата за социалната услуга „център за временно настаняване“ е определена в чл. 2, ал. 1, т. 13 от подзаконовия нормативен акт.
По смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК подзаконовия акт могат да оспорват всички граждани, до които той се разпростира. Съгласно Решение № 5 от 17.04.2007 г. по к.д. № 11/2006 г. на Конституционния съд на Република България в случаите, когато нормативният акт регламентира положението на определен кръг физически или юридически лица, легитимирани да го обжалват са само тези, чиито права актът засяга или би могъл да засегне. Затова във всички случаи при съдебно обжалване на актове на изпълнителната власт от страна на граждани и юридически лица интересът трябва да бъде обоснован. Това произтича от изискването за правна сигурност. Активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях или ако създава възможност за засягане на правата. Правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови нормативни актове възниква единствено при засягане или застрашаване на права, свободи или законни интереси, или обременяване със задължения, тъй като липсва пълномощие или мандат да бъдат защитавани правата, законните интереси или обременяването със задължения на други граждани.
В случая за жалбоподателката не е налице правен интерес от оспорване на разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 1 – 12 и т. 14 – 16 от Тарифата предвид изложените от нея твърдения и представените доказателства, които не обосновават извод, че нейните права и законни интереси са засегнати и че могат да бъдат засегнати, респективно, че пораждат задължения за нея. Ето защо в тази част жалбата следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото – прекратено на основание чл. 196 АПК във връзка с чл. 159, т. 4 АПК.
По основателността на оспорването:
Съгласно чл. 17, ал. 2 от Закона за социално подпомагане (ЗСП) таксите за социални услуги, финансирани от държавния бюджет, се определят с тарифа, утвърдена от Министерския съвет. Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (Тарифата) е утвърдена с ПМС № 91 от 21.04.2003 г. Според съда актът е издаден в предвидената в закона форма, обнародван е и при издаването му от формална страна е спазена изискуемата процедура. Спазването на предвидената процедура по издаване на нормативни административни актове е императивно задължение именно на органите, осъществяващи управлението, като дейността им следва да е подчинена на основните принципи на чл. 4, 8 и 12 АПК – за законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. От представения доклад и финансовите обосновки е видно, че издателят е изложил мотиви за диференциално определяне на таксите съобразно вида на ползваните услуги, действителните разходи за издръжка на едно лице и дохода на лицата, които ползват услугите, при отчитане и размера на плащаните за предходната година. Изрично органът е посочил, че е съобразил заплащането на таксите за социални услуги с лицата с ниски доходи, които не могат да заплащат действителните разходи в пълен размер, както и икономическите възможности на държавата и условията на живот в страната. Нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА има само ако е налице пълна липса на мотиви към проекта за нормативен акт. Проведено е съгласуване с проекта, за което е приложена справка в табличен вид. По проекта са изразили становища всички министерства и сдружението на общините в България. При приемането му е спазена процедурата по чл. 26 ЗНА в приложимата редакция.
Съгласно чл. 10, ал. 2 ЗНА обществените отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен. В случая обществените отношения по повод определяне на таксите за социални услуги, финансирани от държавния бюджет, са уредени с един нормативен акт. Няма друг акт, който да регламентира същия вид обществени отношения.
Съгласно чл. 51 от Конституцията гражданите имат право на обществено осигуряване и социално подпомагане. Законът за социално подпомагане урежда обществените отношения, свързани с гарантирането на правото на гражданите в Република България на социално подпомагане чрез социални помощи и социални услуги (чл. 1, ал. 1). Според чл. 2 ЗСП законът има за цел подпомагане на гражданите, които без помощта на другиго не могат да задоволяват своите основни жизнени потребности; укрепване и развитие на обществената солидарност в трудни житейски ситуации; подкрепа за социално включване на лицата, които получават социални помощи, и на лицата, които ползват социални услуги. Член 1, ал. 3 ЗСП регламентира социалното подпомагане да се предоставя по начин, който запазва човешкото достойнство на гражданите, и се основава на социална работа, като се прилага индивидуален подход и комплексна оценка на потребностите на лицата и семействата. Държавната политика в областта на социалното подпомагане се определя от Министерския съвет, а МТСП разработва, координира и провежда държавната политика в областта на социалното подпомагане.
Видовете социални услуги и условията за предоставянето им са регламентирани в глава четвърта от Закона за социално подпомагане. Социалните услуги са услуги на общността и специализирани – чл. 36, ал. 1 ППЗСП. Конкретизирането им е нормативно установено в чл. 36, ал. 2 и 3 ППЗСП. По определението на чл. 16 ЗСП социалните услуги са дейности в подкрепа на лицата за социално включване и самостоятелен начин на живот, които се основават на социална работа и се предоставят в общността и в специализирани институции. Социални услуги се предоставят след индивидуална оценка на потребностите от подкрепа и въз основа на индивидуален план за подкрепа, разработени от мултидисциплинарен екип, чийто състав и методи на работа се определят с правилника за прилагане на закона. Съгласно чл. 16а ЗСП социалните услуги се предоставят съобразно желанието и личния избор на лицата.
Законът изрично е регламентирал, че социалните услуги се предоставят срещу заплащане на такси от лицата, които ги ползват, или по договаряне (чл. 17, ал. 1 ЗСП). Тоест Законът за социално подпомагане изисква за ползване на социални услуги лицето да заплаща такса.
Таксите са вид държавни финансови вземания. Правната основа за заплащане на такси е извършването на услуга от държавен орган или възможност за получаване на услуга. При гражданскоправните плащания съществува еквивалентност на престациите. Таксите се определят едностранно от държавата и постъпват в бюджета. Разпоредбата на чл. 60 от Конституцията на Република България предвижда, че гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, определени със закон, съобразно техните доходи. По принцип таксите не биха могли да се определят съобразно доходите, тъй като цената на една услуга е една и съща за всички. Но за определени видове такси това е възможно. Именно в изпълнение на целта на Закона за социално подпомагане с ПМС № 91 от 2003 г. са одобрени такси при прилагане на диференцирания подход. Законът за социално подпомагане въвежда конституционни и законови механизми за социална закрила на нуждаещите се лица. Но самото естество на урежданата материя, както и значителните различия във възможностите на държавата да удовлетворява социалните нужди на своите граждани предопределя този подход.
Ползването на социалните услуги, визирани в Тарифата, е доброволно и взаимоотношенията на гражданите с държавата се основават на принципа на равнопоставеността. Въпреки че в тези случаи държавата участва в гражданския оборот като частноправен субект и предоставяните от нея услуги имат конкретна цена, законодателят използва понятието „такса“, обвързвайки цената на предоставяните от държавата услуги с конституционните задължения на държавата да създава условия за осъществяване на гарантираните от Конституцията права на гражданите и да подпомага децата, социално нестабилните, старите и болните хора. Размерите на тези такси обаче не са обвързани с фактическите разходи на държавата и с действителната цена на ползваните услуги, а водещото изискване е достъпност на услугата.
Задължението таксите, като вид държавни вземания, да бъдат установени със закон произтича от обстоятелството, че те са вид неданъчни държавни приходи, които постъпват в държавния бюджет и съгласно чл. 2, ал. 2 от Закона за устройството на държавния бюджет се набират от физически и юридически лица по ред, определен със закон. От друга страна, държавните органи могат да събират и отчитат бюджетни приходи само когато това им е възложено със закон или с акт на Министерския съвет.
Задължението за плащане на такси за социални услуги е в съответствие и с Международния пакт за икономически, социални и културни права. В чл. 2, т. 2 изрично е записано, че правото на упражняване на провъзгласените от пакта права допуска ограничаване на тези права само дотолкова, доколкото това е съвместимо с естеството на тези права.
При възприемане на диференцирания подход за определяне на дължимите такси МС е одобрил Тарифата по чл. 17, ал. 2 ЗСП. Доколкото жалбоподателката не навежда довод досежно конкретния размер на таксата за социалната услуга по чл. 2, ал. 1, т. 13 от Тарифата и при съобразяване на мотивите на издателя на акта, изложени в доклада и финансовата обосновка, настоящият съдебен състав приема, че така определеният съобразно предприетия от издателя диференциран подход е законосъобразен.
При съобразяване с наведените от жалбоподателката доводи за незаконосъобразност на Тарифата съдът е длъжен да извърши проверка на всички останали разпоредби, тъй като с тях законодателят е определил и кръга на лицата, които да заплащат такси, основанията за освобождаване от заплащането на такси за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет, редът за събирането им, а така също е дал легални дефиниции по смисъла на Тарифата.
С разпоредбите на чл. 2, ал. 2 – 5 и чл. 3 от Тарифата са определени групи лица, които при изпълнение на предвидените в Тарифата изисквания заплащат такси, различни от определените в чл. 2 размери за социалните услуги, въведена е различна основа за заплащане на таксата от определени групи лица, а именно не в % от дохода на лицата, а % от действителните месечни разходи. В допълнителните разпоредби на Тарифата – § 1 и § 1а, са дадени легални дефиниции на „доход“ и „действителни месечни разходи“, които са вложени по смисъла на Тарифата.
Тарифата определя размера на таксите за социални услуги, финансирани от държавния бюджет, по силата на законовата делегация на чл. 17, ал. 2 ЗСП. Действително ползването на предвидените в ППЗСП видове социални услуги е по волята на лицето, което предполага налични възможности за самоиздръжка. Ако не достигат такива възможности, в одобрената Тарифа са предвидени групи изключения.
Тъй като Тарифата е приета по силата на законова делегация, съдебната проверка се ограничава единствено до това, доколко този текст от закона може да се яви норма, делегираща компетентност на МС чрез тарифа да определи категорията лица, които да заплащат такса за ползване на социални услуги, финансирани от държавния бюджет, реда за събирането им, нормативно въведените с акта изключения и дефинициите, използвани по смисъла на Тарифата.
Извън изключителните законотворчески правомощия на Народното събрание Конституцията на Република България овластява и органи на изпълнителната власт с подзаконова нормотворческа компетентност. Конституцията на Република България или законът определят вида на нормативните актове, които всеки от органите с нормотворческа компетентност има право да приема. Оспорената Тарифа е одобрена по силата на законова делегация – чл. 17, ал. 2 от Закона за социално подпомагане. Тази норма делегира компетентност на Министерския съвет да определи размера на таксите по чл. 17, ал. 1 от закона. Законовата делегация предоставя компетентност на Министерския съвет само да определи таксите за социални услуги, финансирани от държавния бюджет. Законовата делегация означава, че в определени случаи законът предоставя на конкретен орган приемането на подзаконов нормативен акт по определена материя. Важно е да се отбележи, че законовата делегация не създава нормотворческа компетентност, а само конкретизира, възлага за точно определен случай на вече овластен от Конституцията или от закон орган издаването на подзаконов акт от делегирания му вид, какъвто той има право да издава.
Безспорно в случая Министерският съвет притежава нормотворческа компетентност по силата на Конституцията. Спорното в случая е дали делегиращата законова норма овластява с нормотворческа компетентност Министерския съвет освен да определи таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет, да определи и кръга на лицата, които да заплащат такси, видовете изключения и условията за освобождаване, както и да въвежда легални дефиниции по приложението на подзаконовия нормативен акт.
Според съдебния състав императивният характер на нормите, които делегират нормотворческа компетентност и невъзможността същите да бъдат подлагани на разширително тълкуване, налага извод, че с чл. 1, пр. второ и трето, чл. 2, ал. 2 – 5, чл. 3, чл. 4, § 1 и § 1а от Тарифата Министерският съвет е излязъл извън обхвата на нормотворческата си компетентност, делегирана му с чл. 17, ал. 2 ЗСП. В случая липсва законова делегация по отношение на Министерския съвет да определи с оспорената Тарифа лицата, които да заплащат такси, реда за събирането им, основанията за освобождаване от такси, както и да въвежда легални дефиниции във връзка с предмета на законовата делегация за първи път.
Предвид изложеното съдът приема, че разпоредбите на чл. 1, пр. второ и трето, чл. 2, ал. 2 – 5, чл. 3, чл. 4, § 1 и § 1а от Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет, утвърдена с ПМС № 91 от 2003 г., са нищожни поради липса на законово делегирана компетентност на издателя. Съгласно Решение № 10 от 26.06.2003 г. по к.д. № 12 от 2003 г. на Конституционния съд на Република България таксите, които се заплащат срещу определена услуга, са държавни и общински вземания. Съгласно чл. 60, ал. 1 от Конституцията те само се установяват със закон. Това означава, че законът въвежда таксата. Законът посочва за какво, за какви действия и услуги и на кого следва да се плаща. Недопустимо е законодателят да делегира това свое право на Министерския съвет. Няма пречка обаче Народното събрание, въвеждайки таксата за държавно или общинско вземане, да предостави на изпълнителната власт определянето на нейния размер. Затова на Министерския съвет е предоставено правото само да утвърди тарифа за размера на установената със закон такса.
Предвид изложеното съдът приема жалбата на Румяна Димчева Петрова срещу разпоредбата на чл. 1 в частта „С тарифата се определят размерът на таксите за социалните услуги в дейностите „държавна отговорност“, финансирани от държавния бюджет чрез бюджетите на общините“, срещу разпоредбата на чл. 2, ал. 1, т. 13 и срещу заключителната разпоредба на § 2 за неоснователна, поради което подлежи на отхвърляне.
Оспорването на текстовете на чл. 2, ал. 1, т. 1 – 12 и т. 14 – 16 от Тарифата е процесуално недопустимо поради липса на доказан правен интерес, поради което жалбата на Димчева в тази част следва да бъде оставена без разглеждане, а производството по делото – прекратено.
Текстовете на чл. 1 в частта „лицата, които заплащат такси, и редът за събирането им“, чл. 2, ал. 2 – 5, чл. 3, чл. 4, § 1 и § 1а от допълнителните разпоредби на Тарифата следва да бъдат прогласени за нищожни.
Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2, чл. 159, т. 4 във връзка с чл. 196 АПК, Върховният административен съд
РЕШИ:
Оставя без разглеждане жалбата на Румяна Димчева Петрова от София срещу Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (загл. изм., ДВ, бр. 89 от 2016 г.), утвърдена с Постановление № 91 от 21.04.2003 г. на Министерския съвет на Република България, в частта относно разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 1 – 12 и т. 14 – 16 и прекратява производството по делото в тази част.
Обявява нищожността на Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (загл. изм., ДВ, бр. 89 от 2016 г.), утвърдена с Постановление № 91 от 21.04.2003 г. на Министерския съвет на Република България, в частта на чл. 1 по отношение на „лицата, които заплащат такси, и редът за събирането им“, на чл. 2, ал. 2 – 5, чл. 3, чл. 4, § 1 и § 1а от допълнителните разпоредби.
Отхвърля жалбата на Румяна Димчева Петрова от София срещу разпоредбата на чл. 1 в частта „С тарифата се определят размерът на таксите за социалните услуги в дейностите „държавна отговорност“, финансирани от държавния бюджет чрез бюджетите на общините“, чл. 2, ал. 1, т. 13 и заключителната разпоредба на § 2 от Тарифата за таксите за социалните услуги, финансирани от държавния бюджет (загл. изм., ДВ, бр. 89 от 2016 г.), утвърдена с Постановление № 91 от 21.04.2003 г. на Министерския съвет на Република България.
Решението в прекратителната част може да се обжалва в 7-дневен срок от съобщенията за постановяването му с частна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд, а в останалата част – в 14-дневен срок от получаване на съобщенията с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Председател:  Георги Чолаков
2761