Върховен административен съд
брой: 102, от дата 11.12.2018 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.150


Решение № 9566 от 12 юли 2018 г. по административно дело № 348 от 2018 г.

 

ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 9566 от 12 юли 2018 г.
по административно дело № 348 от 2018 г.
Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на шестнадесети април две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Соня Янкулова, членове: Павлина Найденова, Весела Андонова, при секретар Анелия Станкова и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от съдията Павлина Найденова по адм. дело № 348/2018 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба, подадена от Сдружение „Национално сдружение на частните болници“ и Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ срещу Наредба № 16 от 4.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 46 от 18.06.2010 г., изм. и доп., бр. 64 от 17.08.2010 г., бр. 92 от 23.11.2010 г., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г.
Жалбоподателите сочат, че с наредбата се въвеждат редица изисквания към лечебните заведения, отнасящи се до броя и вида на персонала, структурата, оборудването, хигиенните изисквания, видове дейности, нива на компетентност и др.
Твърдят, че Наредба № 16 е издадена от Министерството на здравеопазването при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, че е нарушен чл. 26 ЗНА. При проверка на интернет страницата на Министерството на здравеопазването установили, че последната публикация е от 14.07.2010 г. и за периода от 4.06.2010 г. до 23.11.2010 г., към която дата е прието изменение на Наредба № 16, не е добавяна публикация на страницата, която да е предмет на обществено обсъждане за този медицински стандарт, поради което считат, че не е изпълнена императивната разпоредба на чл. 26 ЗНА, тъй като проект на наредбата не е публикуван на интернет страницата за обществено обсъждане.
Считат, че е нарушен чл. 28 ЗНА. Твърдят, че мотиви и/или доклад не са изготвени съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като не са публикувани на официалния сайт на МЗ. Липсват финансов анализ и обосновка, които да обезпечат всички изисквания и критерии, заложени в новата наредба. Липсват мотиви за съответствие с правото на Европейския съюз. Към проекта за медицински стандарт липсват мотиви, съответно доклад, на вносителя. Твърдят, че е нарушена и разпоредбата на чл. 77 АПК. Липсва обсъждане на предложения на заинтересовани лица, тъй като проект на наредбата не е публикуван на интернет страницата за обществено обсъждане, за да постъпят предложения и да са обсъдени.
Ответната страна чрез процесуалния си представител счита жалбите за неоснователни. Представя писмени бележки, в които излага доводи за недопустимост и неоснователност на жалбите.
Подадената жалба е процесуално допустима по съображения, изложени в определение от 6.02.2018 г. по настоящото дело. Жалбата срещу наредбата е подадена с вх. № 18851/14.12.2017 г., след последното й изменение в ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., следователно се обжалва действащата наредба към този момент, независимо, че в жалбата е посочено предпоследното й изменение – бр. 92 от 23.11.2010 г. В този смисъл неоснователни са доводите на ответната страна, че жалбоподателите не обжалват действащата наредба, поради което жалбата им е процесуално недопустима. Наредбата се обжалва изцяло, а не отделни нейни изменения.
Разгледани по същество, жалбите са основателни.
Наредба № 16 от 4.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“ е издадена на основание чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения. Съгласно тази законова разпоредба дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването.
Последвали са изменения на наредбата: Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“ (обн. в бр. 64 от 17.08.2010 г. на „Държавен вестник“),
Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“ (обн. в бр. 92 от 23.11.2010 г. на „Държавен вестник“) и
последващо изменение и допълнение на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Кардиология“ (обн. в бр. 32 от 8.04.2014 г. на „Държавен вестник“, в сила от 1.01.2014 г.).
Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА в редакцията, действаща към момента на приемане на наредбата и измененията й, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Съгласно чл. 28 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 не се обсъжда от компетентния орган.
1. С Решение № 20 от 7.12.2009 г. на ръководството на Министерството на здравеопазването проектът на оспорения подзаконов нормативен акт е приет. По преписката е представена разпечатка от интернет страницата на Министерството на здравеопазването за публикуване на Проект на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“ в сайта на 17 декември 2009 г. (стр. 23 от делото). Няма данни проектът да е публикуван с мотиви, съответно доклад, каквито са изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Няма доказателства да са публикувани мотиви, съответно доклад към проекта. Следователно още при първоначалното приемане на нормативния акт е спазено изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА проектът да е публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада. Не се установява и проектът на нормативен акт да е внесен за обсъждане и приемане от компетентния орган заедно с мотивите, съответно доклада към него, следователно е нарушен и чл. 28 ЗНА.
Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставена по начало възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта, още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушено изискването по чл. 77 АПК.
В случая е установено, че с проекта на наредбата не са публикувани мотиви или доклад към проекта, което е видно и от представените писмени доказателства от МЗ – в интернет страницата на МЗ е публикуван само проект на наредбата, но не и мотиви или доклад съгласно изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, което е достатъчно основание за отмяна на приетата наредба поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила за издаване й. Ако не беше допуснато това съществено нарушение на административнопроизводствените правила проектът за нормативен акт да се публикува с мотиви, съответно доклад, по които е могло да постъпят становища и възражения, възможно е нормативният акт да е с друго съдържание. По този начин е нарушен и принципът на съгласуваност при изработването на проект за нормативен акт, предвиден в чл. 26, ал. 1 ЗНА.
2. С Решение № 58 от 19.07.2010 г. на ръководството на министерството е приет и проект на наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“. Нормативният акт е публикуван на интернет страницата на M3 за обществено обсъждане на 19.07.2010 г., видно от представената по делото разпечатка (стр. 74 от делото).
Няма данни проектът за изменение на наредбата да е публикуван на интернет страницата заедно с мотиви, съответно доклад, поради което е налице нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Представен е протокол за заседание на ръководството на МЗ от 19.07.2010 г.
3. Проект за изменение на медицински стандарти е публикуван на интернет страницата на МЗ на 29.10.2010 г., към който има данни за приложени мотиви. Последвало е изменение на наредбата с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“, обн. в бр. 92 от 23.11.2010 г. на „Държавен вестник“.
Представен е доклад с изх. № 96-00-3/29.07.2010 г. от проф. д-р Иван Миланов, заместник-министър на здравеопазването (цитиран в т. 4 от протокол-решение № 60 от заседание на ръководството на МЗ от 2.08.2010 г.) (стр. 166 от делото), и предложение с вх. № 26-00-5278/27.07.2010 г. от проф. д-р К. Цачев, председател на Българското дружество по клинична лаборатория (цитиран в т. 4 от протокол-решение № 60 от заседание на ръководството на МЗ от 2.08.2010 г.) (стр. 168 от делото).
По преписката е представена разпечатка от интернет страницата на Министерството на здравеопазването за публикуването и на проекта на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“, с който акт е изменена оспорената наредба и мотивите към нея, публикуван на 29.10.2010 г.(стр. 148 от делото). При публикуването на този проект за изменение на медицински стандарти има данни за приложени мотиви. Приложена е и докладна записка от д-р Михаил Зортев – зам.-министър на здравеопазването, относно проекти на наредби за изменение и допълнение на медицинските стандарти.
Представените извадки от протокол-решение от м. 08.2010 г. и докладна записка не отговарят на изискванията за доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, липсва ясно дефиниране на целите и причините, довели до необходимостта от приемане и изменение на цитирания медицински стандарт. Законът изисква мотиви за обоснованост, предвидимост и откритост в действията по приемането на нормативния акт, каквато в случая не се доказа.
Министерството на здравеопазването не е представило доказателство за публикуване на мотиви, съответно доклад към основния проект на наредбата, доводите му са за наличие на мотиви към проектите за изменение на наредбата, но не и за основния й първоначален текст. Следователно проектът на основния текст на наредбата не е публикуван с мотиви, съответно доклад, както и липсва доклад с изискващото се съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В случая по отношение на приетия проект на първоначалния основен текст на наредбата не са спазени изискванията на закона, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
С оглед доказателствата по делото следва да се приеме, че за изменението на наредбата в ДВ, бр. 92 от 23.11.2010 г. са публикувани мотиви, но те не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 3 ЗНА. Освен това не могат да съществуват само изменените текстове от наредбата, при положение че целият основен текст на наредбата е приет и обнародван при съществено нарушение на административно­производствените правила, без изготвяне на мотиви или доклад съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА и без публикуване на мотиви или доклад към проекта съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА. Основните задължения за лечебните заведения са предвидени в първоначалния текст на наредбата, впоследствие наредбата е изменена частично.
С оглед на това подадените жалби се явяват основателни и следва да се уважат.
На жалбоподателите следва да се присъдят претендираните разноски по делото по представен списък, за които са представени доказателства – 400 лв. адвокатско възнаграждение по пълномощни от 14.12.2017 г. за всяко от сдруженията, 10 лв. държавна такса за всяко от сдруженията, заплатени на 14.12.2017 г. и 21.12.2017 г., и 20 лв. държавна такса за обнародване на съобщение за оспорването в ДВ, внесена по банков път на 14.12.2017 г. от името на Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, общо 840 лв.
Като има предвид изложените мотиви, Върховният административен съд
РЕШИ:
Отменя Наредба № 16 от 4.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Пневмология и фтизиатрия“, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 46 от 18.06.2010 г., изм. и доп., бр. 64 от 17.08.2010 г., бр. 92 от 23.11.2010 г., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., по жалба на Сдружение „Национално сдружение на частните болници“ и Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на Сдружение „Национално сдружение на частните болници“ и Сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ разноски по делото в размер 840 лв.
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщението на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Председател: Георги Чолаков
10747