Върховен административен съд
брой: 50, от дата 15.6.2018 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.28


Решение № 7271 от 1 юни 2018 г. по административно дело № 2858 от 2018 г.

 

РЕШЕНИЕ № 7271
от 1 юни 2018 г.
по административно дело № 2858 от 2018 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – I колегия, в съдебно заседание на дванадесети април две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Жанета Петрова, Таня Куцарова, Мира Райчева, Аглика Адамова, при секретар Милка Ангелова и с участието на прокурора Мери Найденова изслуша докладваното от съдията Аглика Адамова по адм. дело № 2858/2018 г.
Производството пред петчленен състав на Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 208 – 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Димитър Михайлов Димитров от гр. Варна срещу Решение № 643 от 16.01.2018 г. на четвърто отделение на Върховния административен съд по адм. дело № 3342/2017 г., с което е отхвърлено оспорването на разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания.
Касаторът твърди, че решението е нищожно и неправилно поради необоснованост и нарушение на материалния закон – касационни основания по чл. 209, т. 1 и 3 от АПК. По подробни аргументи за така заявените пороци моли решението и оспорената разпоредба на ППЗИХУ да бъдат отменени.
Ответникът – Министерският съвет на Република България, чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба и моли решението да бъде оставено в сила. Претендира разноски.
Заинтересованата страна – министърът на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Намира решението на ВАС, тричленен състав, за правилно и законосъобразно.
Настоящият петчленен състав на Върховния административен съд констатира, че касационната жалба е подадена в законоустановения в чл. 211, ал. 1 от АПК 14-дневен срок от съобщаване на решението от надлежна страна по чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която постановеният съдебен акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима.
Разгледана по същество, се явява основателна.
С Решение № 643 от 16.01.2018 г. на четвърто отделение на Върховния административен съд по адм. дело № 3342/2017 г. е отхвърлено оспорването на разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания (ППЗИХУ), приет от Министерския съвет с ПМС № 343 от 17.12.2004 г. на основание законова делегация, предвидена в чл. 9, ал. 6, чл. 13, ал. 5, чл. 25, ал. 6, чл. 26, т. 1, чл. 28, ал. 2, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 42, ал. 12 (нова ал. 13), чл. 44, ал. 4 и чл. 52 от Закона за интеграция на хората с увреждания. Оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 3 от ППЗИХУ е приета от Министерския съвет с ПМС № 153 от 26.06.2006 г. за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания.
Съдът е приел, че подзаконовият нормативен акт е приет при спазване на процедурните правила, предвидени в Закона за нормативните актове. Съдът е счел, че с чл. 27, ал. 1 от ППЗИХУ са определени размерът, редът и условията за отпускане на интеграционната добавка при съобразяване на изключващите хипотези на чл. 27, ал. 2 от ППЗИХУ, както и че с интеграционната добавка се осигурява подкрепа на лицето с увреждане, като се допълват собствените му доходи и се покриват допълнителни разходи за обучение. Изложени са мотиви, че изискването на чл. 27, ал. 3 от ППЗИХУ е съобразено със законовото такова паричните средства, отпускани като интеграционна добавка, да покриват допълнителни разходи, които лицето с трайно увреждане е направило във връзка с участие в обучителни курсове срещу заплащане, а обвързването на изплащането на интеграционната добавка с изискване за представяне на документ, който да удостоверява продължителността на обучението, гарантира, от друга страна, че с този документ ще се удостовери и фактът, че формата на обучение не попада в изключващите хипотези на чл. 27, ал. 2 от ППЗИХУ и е извън заложените в системата на общообразователната подготовка. По тези съображения и като е приел, че оспорената разпоредба съответства на целта на закона, тричленният състав на ВАС е отхвърлил оспорването.
Обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо, но неправилно.
Не е налице касационно основание по чл. 209, т. 1 АПК – нищожност на решението. Както тричленният състав е изложил в мотивите си, съгласно чл. 132, ал. 2, т. 1 от АПК на Върховния административен съд са подсъдни оспорвания срещу подзаконови нормативни актове освен тези на общинските съвети. Следователно решението е постановено от надлежен съдебен състав на Върховния административен съд в кръга на правораздавателните му правомощия.
Налице е касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК – неправилно приложение на материалния закон. Правилно е установено, че при приемане на оспорената разпоредба са спазени изискванията на ЗНА. Правилникът за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания е приет от Министерския съвет с ПМС № 343 от 17.12.2004 г. на основание законова делегация, предвидена в чл. 9, ал. 6, чл. 13, ал. 5, чл. 25, ал. 6, чл. 26, т. 1, чл. 28, ал. 2, чл. 29, ал. 2, чл. 31, чл. 42, ал. 12 (нова ал. 13), чл. 44, ал. 4 и чл. 52 от Закона за интеграция на хората с увреждания. Оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 3 от ППЗИХУ е приета от Министерския съвет с ПМС № 153 от 26.06.2006 г. за изменение и допълнение на Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания. Проектът е внесен в Министерския съвет ведно с доклад от министъра на труда и социалната политика, одобрена финансово обосновка, съгласувателни становища и справка за отразяването им, съобщение до средствата за масово осведомяване. Представен е и протокол от заседание на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания, на което е обсъден и приет проектът на нормативния акт.
Разпоредбата на чл. 27, ал. 3 ППЗИХУ обаче е незаконосъобразна.
Съгласно чл. 4 от ЗИХУ социалната интеграция на хората с увреждания се осъществява чрез различни държавни мерки и политики, една от които е социално-икономическата защита. В чл. 42 от ЗИХУ е предвидено, че хората с трайни увреждания имат право на месечна добавка за социална интеграция според индивидуалните им потребности съобразно степента на намалена работоспособност или вида на и степента на увреждането. Законът е регламентирал, че добавката е диференцирана и представлява парични средства, които допълват собствените доходи и са предназначени за покриване на допълнителни разходи за транспортни услуги, информационни и телекомуникационни услуги, обучение, балнеолечение и рехабилитационни услуги, достъп на информация, наем на общинско жилище, диетично хранене и лекарствени средства. В закона е уредено – ал. 5 и 6 на чл. 42, че добавката се отпуска въз основа на молба на правоимащия или упълномощено от него лице по предложение на комисията по чл. 13, ал. 2 въз основа на социална оценка. В ал. 13 на чл. 42 е регламентирано още, че определянето на размера, условията и реда за отпускане, прекратяване и възобновяване на добавката по ал. 1 се уреждат в правилника за прилагане на закона.
Съгласно чл. 27, ал. 1 от ППЗИХУ месечна добавка за обучение в размер 20 на сто от гарантирания минимален доход се предоставя на лица с трайно намалена работоспособност или с определени вид и степен на увреждане, които имат потребност от придобиване на допълнителни знания и умения, чрез различни форми на обучение извън заложените в системата на общообразователната подготовка. Алинея 2 на същата разпоредба определя случаите, в които не може да се ползва тази добавка, а именно: 1. лицата, които се обучават в специални училища; 2. лицата, включени в обучение по реда на Закона за насърчаване на заетостта. Условието, което поставя оспорената ал. 3 от чл. 27 от ППЗИХУ, е, че добавката се изплаща след представяне на документ, удостоверяващ продължителността на обучението.
Добавката съгласно чл. 33 ППЗИХУ се отпуска със заповед на директора на дирекция „Социално подпомагане“. В чл. 32 от ППЗИХУ в последната му действаща редакция в сила от 1.01.2018 г. е предвидено, че месечната добавка за социална интеграция се отпуска въз основа на заявление-декларация, към което съгласно ал. 2, т. 2 на същия текст се прилага документ, удостоверяващ продължителността на обучението в случаите по чл. 27; в ал. 3 изрично е посочено, че документът се прилага: 1. към заявление-декларацията по чл. 11, ал. 1, когато обучението е започнало преди или в месеца на подаването му; 2. през месеца на започване на обучението в случаите, когато то ще се провежда след осигуряване на правото на месечна добавка по чл. 27. Последната част на тази норма поражда резонния въпрос как административният орган ще издаде заповед за отпускане на помощта, преди да знае каква е продължителността на обучението, доколкото добавката е месечна. Нито оспорената разпоредба, нито законът, нито други разпоредби на ППЗИХУ дават отговор на този въпрос.
Обуславянето на отпускането на интеграционната добавка от доказване на необходимостта от нея чрез представяне на документ за осъществяване на обучението и за неговата продължителност действително съответства на целта на закона. Проблемът е, че чл. 27, ал. 3 ППЗИХУ поставя условие не за отпускане на помощта, а за нейното изплащане. Изискването на чл. 27, ал. 3 не може да се въвежда с подзаконов нормативен акт, след като съгласно чл. 42, ал. 3 ЗИХУ Министерският съвет е компетентен да уреди с подзаконов нормативен акт въпросите, свързани с определянето на размера, условията и реда за отпускане, изменяне, спиране, прекратяване и възобновяване на добавката, но не и за нейното изплащане. Извън посочената законова делегация и в противоречие с изискванията на закона разпоредбата на чл. 27, ал. 3 ППЗИХУ предвижда, че добавката за социална интеграция за обучение се изплаща след представянето на документ, удостоверяващ продължителността на обучението.
Освен това нито законът, нито подзаконовият нормативен акт посочват орган или длъжностно лице, пред които се представя документът. Изплащането на помощта е техническо, а не правно действие и изискването за представяне на документа при осъществяване на това техническо действие поражда въпроса кой ще извършва преценката на този документ. По този начин се създава правна несигурност относно дължимото от лицето и от администрацията поведение. По логиката на оспорената разпоредба помощта няма да бъде изплатена, въпреки че е отпусната, ако не се представи документът за продължителността на обучението.
Нито специалният закон, нито АПК предвиждат признатото с влязъл в сила административен акт притезание да не бъде изпълнявано поради нова и повторна преценка на условия, подлежащи по принцип на преценка преди самото издаване на административния акт. Освен че не намира законово основание, въведеното изискване затруднява съществено правоимащите лица и на практика може да доведе до лишаването им от вече отпуснатата им с влязъл в сила административен акт помощ, още повече при предвидения в чл. 42, ал. 12 ЗИХУ кратък срок за погасяване на вземанията на лицата за месечни добавки за социална интеграция – три месеца от края на месеца, за който се отнасят.
Нещо повече, последните изменения на ППЗИХУ в сила от 1.01.2018 г. изрично предвиждат в чл. 33, ал. 5, че директорът на дирекция „Социално подпомагане“ или упълномощено от него длъжностно лице издава заповед за отпускане на месечна добавка за социална интеграция по чл. 27 след представяне на документа, удостоверяващ продължителността на обучението, дори и в хипотезата на чл. 32, ал. 3, т. 2 ППЗИХУ. Независимо от явното противоречие между чл. 33, ал. 5 и чл. 32, ал. 3, т. 2 ППЗИХУ всички предпоставки за отпускане на помощта следва да бъдат преценени към момента на издаване на заповедта за това. Поради това ППЗИХУ не може да предвижда осъществяването на повторна преценка за това, каква е продължителността на обучението и дали тя е надлежно доказана едва след издаване на заповед за отпускане на помощта, и то при техническото действие по нейното изплащане неизвестно от какъв орган или длъжностно лице.
Освен на ЗИХУ оспорената разпоредба противоречи и на общите принципи на административния процес – съразмерност, последователност и предвидимост – чл. 6 и чл. 13 АПК. Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта, за която актът се издава. При липса на уредба и правила за реда и начина на осъществяване на последваща преценка за продължителността на обучението, едва след признаване на правото на интеграционна добавка и от лице без определена законова компетентност, възможността за такава преценка е от естество да засегне това субективно право и неговото изпълнение и е в противоречие с целта на закона.
По изложените съображения подадената жалба е основателна, а обжалваното с нея решение на тричленен състав на ВАС като неправилно следва да бъде отменено. Вместо него с настоящото съдебно решение следва да бъде отменена оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, петчленен състав – първа колегия,
РЕШИ:
Отменя Решение № 643 от 16.01.2018 г. на четвърто отделение на Върховния административен съд по адм. дело № 3342/2017 г. и вместо това постановява:
Отменя разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Правилника за прилагане на Закона за интеграция на хората с увреждания.
Решението да се обнародва в „Държавен вестник“ съгласно чл. 194 АПК.
Решението е окончателно.
Председател: Георги Чолаков
5609