Върховен административен съд
брой: 22, от дата 13.3.2018 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.33


Решение № 11779 от 5 октомври 2017 г. по административно дело № 5798 от 2017 г.

 

ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ №11779 от 5 октомври 2017г.
по административно дело № 5798 от 2017 г.
Върховният административен съд на Република България шесто отделение, в съдебно заседание на осемнадесети септември две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Румяна Папазова, членове: Николай Гунчев, Сибила Симеонова, при секретар Пенка Котанидис и с участието на прокурора Георги Камбуров изслуша докладваното от съдията Сибила Симеонова по адм. дело № 5798/2017 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. във връзка с чл. 146, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, представлявано от Николай Болтаджиев председател на УС, и сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, представлявано от Стойчо Кацаров председател на УС, срещу Наредба № 2 от 25.03.2016 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 29.03.2016 г., в сила от 1.04.2016 г., изм. и доп., бр. 91 от 18.11.2016 г., в сила от 1.04.2017 г. Развити са съображения, че с обявяване за противоконституционна нормата на чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) с Решение № 3 на Конституционния съд (КС) на Република България ДВ, бр. 20 от 2016 г., обнародвано на 15 март 2016 г., към датата на издаване на процесната наредба текстът, посочен като правно основание за издаването й, е бил отменен от КС. Иска се обявяване нищожността на оспорената наредба, като издадена при липса на правно основание и компетентност на административния орган издател. Претендира се присъждане на разноски.
Ответникът министърът на здравеопазването чрез процесуален представител, в пледоария по същество и в представени писмени бележки от 28.09.2017 г. оспорва допустимостта и основателността на жалбата. Иска отхвърляне на оспорването. Претендира присъждане на разноски и прави възражение за прекомерност на заплатения хонорар за адвокатско възнаграждение от оспорващите.
Заинтересованото лице Националната здравноосигурителна каса чрез процесуален представител, оспорва основателността на жалбата и иска отхвърлянето й.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Въз основа на приетите доказателства по делото намира, че оспорената наредба е издадена при липсата на законово основание, което налага нейната отмяна по реда на чл. 146 от АПК.
Върховният административен съд шесто отделение, тричленен състав, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност по реда на чл. 144 от АПК вр. с чл. 235, ал. 2 от ГПК и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна:
Възраженията на ответника за недопустимост на оспорването са неоснователни.
Предмет на жалбата е валидността на подзаконов нормативен акт Наредба № 2 от 25.03.2016 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 29.03.2016 г., в сила от 1.04.2016 г., изм. и доп., бр. 91 от 18.11.2016 г., в сила от 1.04.2017 г.
Съгласно нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Цитираната разпоредба сочи на необходимост от непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Представените към жалбата удостоверения за актуално състояние на оспорващите сдружение „Национално сдружение на частните болници“, от 3.04.2017 г. и „Център за защита правата в здравеопазването“ 20.03.2017 г., установяващи предмета на дейност, целите на сдруженията и средствата за постигането им, обуславят наличието на правен интерес според чл. 159, т. 4 от АПК като основание за допустимост на подадената жалба.
Съгласно Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по конституционно дело № 18/95 г. административният акт „засяга“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това „засягане“ се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт.
В Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридичес­ки лица винаги когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права.
Според Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ОСС от I и II колегия на Върховния административен съд на Република България съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Съгласно Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на Върховния административен съд на Република БългарияОбщо събрание на колегиите, при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата.
Предвид гореизложеното настоящият състав намира жалбата за процесуално допустима при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК, който произтича от целите и предмета на дейност на сдруженията, създадени в обществена полза.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
Оспорената Наредба № 2 от 25.03.2016 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса е издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 29.03.2016 г., в сила от 1.04.2016 г. Видно от параграф 5 на заключителните разпоредби на наредбата същата се издава на основание чл.45, ал.2 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО).
С Решение № 3 от 8 март 2016 г., постановено по конституционно дело № 6/2015 г., е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл.45, ал.2 от Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр.70 от 19 юни 1998г.; изм. и доп., бр. 48 от 27 юни 2015 г.; последно изм., бр. 102 от 29 декември 2015 г.).
В горното решение Конституционният съд (КС) приема, че правата на гражданите на достъпна медицинска помощ чрез здравно осигуряване и безплатно ползване на медицинско обслужване са основни конституционни права и са неотменими съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1 от Конституцията, както вече се е произнесъл КС с Решение № 8 от 2.04.1998 г. по к. д. № 3/1998 г. за тълкуване на чл. 52, ал. 1 от Конституцията. Правото на здравно осигуряване е основно право и това се определя от конституционната му уредба и от значението му за живота на гражданите (вж. Решение № 8 от 14.07.2012 г. по к. д. № 16/2011 г.).
Правото на здравно осигуряване е уредено в чл. 52, ал. 1 от Конституцията, съгласно който гражданите имат право на здравно осигуряване, гарантиращо им достъпна медицинска помощ, и на безплатно ползване на медицинско обслужване при условия и по ред, определени със закон. Конституционната разпоредба изхожда от правото на здраве като основно право на гражданите, макар да не го формулира изрично, и предоставя уредбата на начина на здравно осигуряване, на видовете осигуряване, на размера на здравноосигурителната вноска, на осигурителната база, на осигурителния доход и на други правила да се уредят в закони. Законодателят преценява по целесъобразност каква система на здравно осигуряване да приеме и на какви принципи то ще се осъществява в съответствие с конституционните норми. Той може да даде едно или друго конкретно разрешение по целесъобразност, стига то да не е в несъответствие с принципите на Основния закон (вж. Решение № 10 от 13.09.2012 г. по к. д. № 15/2011 г.). Законодателят може по целесъобразност при задължителното здравно осигуряване да определя обема на медицинската помощ, гарантирана от бюджета на НЗОК, и нейното разделяне в един или повече пакети, доколкото не се нарушават принципи и разпоредби на Основния закон. Установяването на условия и ред за заплащане на медицинската помощ по избор на пациента в никакъв случай не отменя и не накърнява основните конституционни права на гражданите, прокламирани с чл. 52, ал. 1 от Конституцията (в този смисъл Решение № 8 от 2.04.1998 г. по к. д. № 3/1998 г. за тълкуване на чл. 52, ал. 1 от Конституцията).
От конституционната разпоредба на чл. 52, ал. 1 се налага изводът, че основните обществени отношения, свързани с правото на здравно осигуряване, трябва да бъдат уредени със закон. Основният закон изрично възлага на Народното събрание уреждането на условията и реда да става със закон, а не с подзаконов нормативен акт, и то с наредба на едноличен държавен орган. Основните обществени отношения трябва да се уреждат със закон.  В случая уредбата им с подзаконов нормативен акт, с предвидената за пръв път възможност за ежегодно актуализиране, прави уредбата временна, нестабилна и нетрайна. Системата на задължителното здравно осигуряване, осъществявано на принципа на солидарност, следва да съдържа ясни правила в закона, за да се гарантират стабилност и предвидимост на правната уредба и защита на основното право на гражданите на здравно осигуряване.
Основните за предмета на регулираното право отношения в случая са правото на здравно осигуряване и достъпна медицинска помощ. Критериите, по които се формира съдържанието на основния и допълнителния пакет, тоест на самата реализация на правото на здравно осигуряване, принадлежат към категорията основни обществени отношения, предмет на регулиране само със закон. Разграничителните критерии между предоставяните пакети медицинска помощ трябва да са уредени в закона и едва след очертаване на законовата рамка те могат да се детайлизират и конкретизират в подзаконов нормативен акт.
В решението е изведено, че Народното събрание, на което Конституцията възлага уреждането със закон на определени основни обществени отношения, не може да делегира на орган на изпълнителната власт да уреди с подзаконов нормативен акт обществени отношения, за които на конституционно ниво (чл. 52, ал. 1) е предвидено да бъдат предмет само на законодателна уредба. Липсата на законова уредба на основни обществени отношения противоречи и на принципа за разделение на властите по чл. 8 от Конституцията, тъй като се възлага на орган на изпълнителната власт да осъществи дейност, която е от компетентността на Народното събрание. Без да са посочени дори и в най-схематичен вид основните същностни характеристики на „основния“ и „допълнителния“ пакет, с оспореното изменение на чл. 45, ал. 2 ЗЗО директно се прогласява разделянето на т. нар. пакет на два отделни. Законът не въвежда критериите, въз основа на които осигурените граждани могат да ползват при необходимост някой от пакетите или преминаването от един пакет в друг. В действителност именно това са условията и редът, по които гражданите могат да получат нужната медицинска помощ, и за тези критерии Конституцията в чл. 52, ал. 1 изрично изисква уредба на ниво закон. Законодателната празнота не може да бъде запълнена от подзаконов нормативен акт, стратегия или концепция.
Изводът за противоконституционност на нормата е обоснован с противоречие с принципа на правовата държава и с неяснотата, която създава предпоставки не само за противоречиво правоприлагане, а и дава възможност да се запълва с различно съдържание сега или в бъдеще. Развити са съображения, че законът не изяснява на каква основа трябва да се направи разграничението между двата пакета и какви са целените последици от него. Изведено е, че разделяне на видовете медицинска помощ, заплащана от бюджета на НЗОК, е напълно възможно да бъде направено от законодателния орган, който да уреди първичните обществени отношения с разделянето на медицинската помощ. Прието е, че уредбата на разграничителните критерии следва да стане с понятията, употребявани и дефинирани в действащото законодателство.
В обобщение е установено, че приетото законодателно решение за директното възлагане на подзаконова нормотворческа компетентност на министъра на здравеопазването относно материя, която подлежи на регламентация единствено със закон, не удовлетворява конституционните изисквания на чл. 8 и чл. 52, ал. 1 от Конституцията и на тези основания разпоредбата на чл. 45, ал. 2 ЗЗО е обявена за противоконституционна.
Решението на Конституционния съд (КС) е обнародвано в ДВ, бр. 20 от 15 март 2016 г. Наредбата е издадена на 25 март 2016 г., съответно обнародвана на 29 март 2016 г. Следователно и към момента на издаването на подзаконовия нормативен акт, и към момента на обнародването му разпоредбата от закона (чл. 45, ал. 2 ЗЗО), посочена като правно основание за издаването му, е била обявена за противоконституционна. Всъщност разпоредбата спира да се прилага след обявяването й за противоконституционна (чл. 151, ал. 2, изр. трето от Конституцията на Република България), тъй като отмяната й е от изричната компетентност на органа, който е приел съответния нормативен акт.
Налице е нарушение на императивната норма на чл. 12 от Закона за нормативните актове (ЗНА), тъй като с наредбата, която съставлява подзаконов нормативен акт, не може да се уреждат първични отношения извън уредените такива в закона. Горното води до нищожност на нормативния акт поради липса на компетентност на неговия издател. Компетентостта е властта, която законодателят е предоставил на органа да издаде един конкретен административен акт и чрез него да създаде или признае права, съответно да създаде задължения. Липсата на компетентност за издаване на конкретния административен акт значи, че издаденият акт не е носител на държавната власт и поради това държавата не го признава за правно значим. Съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. Издаването на подзаконов нормативен акт, без да е налице делегация за това, обуславя нищожност на този акт.
Предвид диспозитива на решението на КС, с което се обявява нормата на чл. 45, ал. 2 от ЗЗО за противоконституционна в цялост (обн., ДВ, бр. 70 от 19 юни 1998 г.; изм. и доп., бр. 48 от 27 юни 2015 г.; последно изм., бр. 102 от 29 декември 2015 г.), а не само в редакцията й преди измененията, обнародвани в ДВ, бр. 48 от 27 юни 2015 г., доводите на ответника за възстановителния ефект на конституционното решение са ирелевантни.
С оглед изложеното оспорената наредба, като приета въз основа на обявена за противоконституционна норма, обусляваща липсата на правно основание и материална компетентост на издателя на акта, се явява нищожна. С настоящото решение тази нищожност следва да се обяви на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1 АПК.
Своевременно направеното от оспорващите искане за присъждане на разноски се явява основателно предвид изхода на спора, представените доказателства за тяхното реално извършване и оформянето им в списък на основание чл. 80 ГПК (л. 60 от делото). С оглед фактическата и правна сложност на спора и установените минимални размери на адвокатските възнаграждения, регламентирани в Наредба № 1 от 9.07.2004 г., неоснователно и необосновано е възражението за прекомерност на заплатения адвокатски хонорар в размер 400 лв. за всеки от жалбоподателите. Предвид гореизложеното и на основание чл. 143, ал. 1 АПК Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на Националното сдружение на частните болници, представлявано от Николай Болтаджиев председател на УС, и сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, представлявано от Стойчо Кацаров председател на УС, съдебни разноски в общ размер 830 лв. (осемстотин и тридесетлв.), както следва: по 400 лв. за заплатен адвокатски хонорар от всеки от оспорващите, по 10 лв. държавна такса за всяко от сдруженията и 20 лв. държавна такса за обнародване в ДВ, или за всеки от жалбоподателите по 415 лв. (четиристотин и петнадесетлв.).
Предвид горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 1 АПК Върховният административен съд шесто отделение, тричленен състав,
РЕШИ:
Обявява нищожността на Наредба № 2 от 25.03.2016 г. за определяне на основния пакет от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 29.03.2016 г., в сила от 1.04.2016 г., изм. и доп., бр. 91 от 18.11.2016 г., в сила от 1.04.2017 г.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на Националното сдружение на частните болници, представлявано от Николай Болтаджиев председател на УС, съдебни разноски в размер 415 лв. (четиристотин и петнадесетлв.).
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, представлявано от Стойчо Кацаров председател на УС, съдебни разноски в размер 415 лв. (четиристотин и петнадесетлв.).
Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Председател: Георги Чолаков
2688