ВЪРХОВЕН  АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 5474 от 2 май 2017 г.

по административно дело № 8894 от 2015 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на двадесет и девети март две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Диана Гърбатова, членове: Марио Димитров, Добринка Андреева, при секретар Милена Ценова и с участието на прокурора Вичо Станев изслуша докладваното от председателя Диана Гърбатова по адм. дело № 8894/2015.

Производството е по чл. 185 – чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба, подадена от  „ЕКСПАЛ България“ – АД, със седалище и адрес на управление в Габрово, с изпълнителен директор X. Ортега, съдържаща искане за обявяване на нищожност на Правилника за минноспасителната и газоспасителната дейност (ПМСГСД), в сила от 1.02.1995 г., който е утвърден със Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи (ДВ, бр. 91 от 4.11.1994 г.). С жалбата и в съдебни заседания чрез упълномощен адв. Павлова се изразява становището, че оспореният акт не е обнародван в „Държавен вестник“ и не може да бъде намерен, което е недопустимо с оглед правоприлагането и произтичането на неблагоприятни правни последици по отношение на предприятията, които следва да изпълняват предписанията на органите, в случая на Инспекцията по труда, издадени на основание процесния правилник. Жалбоподателят заявява, че е последвало налагане на санкции на дружеството, поради което поддържа искането за обявяване нищожността на обжалвания правилник и претендира присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът – министърът на труда и социалната политика (с предишно наименование министър на труда и социалните грижи), оспорва жалбата с писмено становище от 15.07.2015 г., подписано от главния секретар на Министерството на труда и социалната политика, и с писмено становище от 14.05.2016 г., подадено чрез упълномощен юрисконсулт Пл. Петрова. В двете становища е развита тезата, че към момента на издаване на ПМСГСД прилаганата практика за разгласяване на нормативния акт е била чрез публикуването му в бюлетин „Безопасност на труда“, течение „Нормативни актове“ на Главна инспекция по труда. Според ответника такава е била практиката и по отношение на другите правилници за безопасност на труда за различните икономически дейности предвид техния голям обем. Заявено е становище, че процесният правилник е действащ нормативен акт съобразно разпоредбата на § 21 от заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ), поради което се прилага и понастоящем.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата, тъй като съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията нормативните актове се обнародват, като в чл. 78, ал. 2 АПК е предвидено обнародване в ДВ на всички нормативни актове, а в чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е указано, че законите, ПМС и нормативните актове на министрите и ръководители на други ведомства се обнародват в ДВ. Според участващия по делото прокурор съгласно чл. 276, ал. 3 от Кодекса на труда (КТ) министрите и другите органи на изпълнителната власт утвърждават отраслови правила за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд в предприятията и дейностите на съответния отрасъл, а в чл. 276, ал. 6 КТ е предвидено обнародване на заповедите по ал. 2 и 3 в ДВ и издаване на правилата от органа, който ги е утвърдил. Становището на Върховната административна прокуратура е, че правилата за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд в предприятията и дейностите в съответния отрасъл в изпълнение на задълженията по чл. 275, ал. 2 КТ имат характер на нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и чл. 1а ЗНА и предвид чл. 5, ал. 5 от Конституцията и чл. 78, ал. 2 АПК и чл. 37, ал. 1 ЗНА следва да бъдат обнародвани в ДВ, поради което процесният правилник е следвало да бъде обнародван в ДВ независимо от разпоредбата на чл. 276, ал. 6 КТ.

Като прецени доводите на страните и дан­ните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира жалбата на „ЕКСПАЛ България“ – АД, Габрово, за процесуално допустима. Предмет на оспорване е правилник, имащ характер на подзаконов нормативен акт предвид съдържанието и структурата на процесния акт, който регламентира общозадължителни правила за поведение с многократно правно действие и се отнася до неопределен брой адресати. В чл. 1 от обжалвания правилник е регламентирано, че с него се уреждат устройството, организацията и дейността на минноспасителните служби, рудничните минноспасителни команди, доброволните минноспасителни групи, газоспасителните служби и газоспасителните групи, наричани общо „спасителни служби“. По силата на чл. 2, 4 и 5 ПМСГСД всяко дружество, независимо от формата на собственост, което строи и експлоатира подземни рудници, тунели и геологопроучвателни обекти, следва да организира минноспасителни служби и трябва да организира дейността на спасителните служби в съответствие с изискванията на този правилник, като следва да разработва план за предотвратяване и ликвидиране на аварии в техните клонове и предприятия. Ето защо решаващият съдебен състав приема, че обжалваният правилник е нормативен административен акт съобразно изискванията на чл. 75, ал. 1 АПК и чл. 1а ЗНА и с оглед нормата на чл. 185 АПК оспорването му е допустимо. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В § 5 от ПЗР на ПМСГСД е предвидено, че изпълнението на правилника се възлага на всички дружества, които осъществяват посочените дейности в глава първа. В случая жалбата е подадена от юридическо лице – акционерно дружество, което осъществява развойно-внедрителска, производствена, сервизна и търговска дейност в областта на промишлено-взривни вещества, съгласно предмета на дейност на дружеството, отразен в приложеното към жалбата удостоверение за актуално фирмено състояние (на л. 129 от делото) и представеното фирмено досие (на л. 101 – л. 107 от делото). С оглед на това съдът счита, че жалбоподателят притежава пряк и непосредствен правен интерес от оспорването на атакувания правилник, който причинява неблагоприятни правни последици за „ЕКСПАЛ България“ – АД, предвид приложеното към жалбата Решение № 7481 от 22.06.2015 г., постановено по адм. д. № 752/2015 г. на Върховния административен съд, шесто отделение. По силата на чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове е без ограничение във времето. При осъществената справка в деловодството на Върховния административен съд не е установено по оспорването да има влязло в сила съдебно решение, нито да има образувано дело пред същия съд, между същите страни и на същото основание. Настоящият съдебен състав намира, че оспореният ПМСГСД е действащ нормативен административен акт, в какъвто смисъл са изразените становища от жалбоподателя и от ответния административен орган, който се позовава на нормата на § 21 от заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение на Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ). От данните по преписката е видно, че процесният правилник продължава да се прилага и на основание на този акт се издават наказателни постановления и принудителни административни мерки за неизпълнение на задълженията по визирания правилник.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

Обжалваният Правилник за минноспасителната и газоспасителната дейност е утвърден със Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи, от текста на която е видно, че е издадена на основание чл. 276, ал. 2 КТ и с т. 2 от заповедта е разпоредено правилникът да се отпечата от Главна инспекция по труда при МТСГ като издание на системата „Нормативни актове и обучение по безопасност на труда“, а с т. 3 от нея е указано заповедта да се обнародва в „Държавен вестник“. При осъществената служебна проверка съдът установи, че визираната заповед е обнародвана в неофициалния раздел на ДВ, бр. 91 от 4.11.1994 г. В т. 1, изречение второ от горепосочената заповед и в § 7 от ПЗР на ПМСГСД е регламентирано, че правилникът влиза в сила от 1.02.1995 г.

В § 4 от ПЗР на Правилника за минно­спасителната и газоспасителната дейност е посочено, че правилникът се издава на основание чл. 276 КТ и чл. 10 от Наредба № 1 от 1992 г. за разработване и утвърждаване на нормативни документи по безопасност на труда.

Решаващият съдебен състав намира, че обжалваният нормативен административен акт е постановен от компетентния за това орган в съответствие с изискванията на чл. 276, ал. 1, изречение второ от КТ, според който нормативен текст единните правила по безопасността на труда се утвърждават от министъра на труда и социалните грижи. В този смисъл е и чл. 2, т. 6 от Постановление № 248 на Министерския съвет от 30.12.1991 г. за определяне основните функции и задачи на Министерството на труда и социалните грижи (обн., ДВ, бр. 4 от 14.01.1992 г.; изм., бр. 88 от 30.10.1992 г.) и параграф единствен, с който се създава чл. 2, ал. 5 от Постановление № 204 на Министерския съвет от 20.10.1992 г., които са действащите актове към датата на утвърждаване на ПМСГСД и към момента на влизането му в сила.

Въпреки наличието на компетентност за постановяване на акта съдът счита, че процесният правилник е нищожен. Това е така, защото по силата на чл. 5, ал. 5, изречение първо от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват, а според второто изречение на посочената норма те влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Съгласно чл. 37, ал. 1 ЗНА (в редакцията на закона към датата на утвърждаването на процесния правилник) законите, указите, постановленията на Министерския съвет и нормативните актове на министрите и на ръководителите на други ведомства се обнародват в „Държавен вестник“. Подробните изисквания към обнародването са формулирани в разпоредбите на чл. 38 – чл. 45 ЗНА в посочената редакция на закона. Цитираните норми на Конституцията на Република България и ЗНА са императивни и регламентират задължително обнародването на нормативния акт като условие за превръщането му в част от действащото право. Елементите, образуващи фактическия състав и обуславящи валидността на нормативния акт, са следните: издаване от компетентен орган, писмена форма, удостоверяване по реда на чл. 34 – чл. 36 ЗНА и обнародване. Съдът намира, че точно чрез изискуемото обнародване в ДВ нормативният акт достига до всеобщо знание и с него се определя началният момент на действието му. Непубликуването му е пречка за съответния нормативен акт да породи правни последици. Съдебната практика и правната теория са единодушни, че необнародваният нормативен акт създава нежелана за правния ред опасна привидност, което обстоятелство изисква прогласяване нищожността на непубликувания в ДВ акт. Настоящият съдебен състав счита, че липсата на обнародване във всички случаи води до опорочаване до степен на нищожност независимо от осъществяването на останалите елементи от фактическия състав, посочени по-горе, какъвто е и конкретният случай.

По отношение на указанието, дадено от издателя на процесния акт в т. 2 от Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи, съдът счита, че то не може да изключи и преодолее горепосоченото категорично задължително изискване за публикуване и обнародване в ДВ, визирано в чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България и в чл. 37, ал. 1 ЗНА (в редакцията на закона към датата на утвърждаването на процесния правилник). Ответникът развива становището, че прилаганата практика през 1994 г. за разгласяване на нормативни актове е била чрез публикуването им в бюлетин „Безопасност на труда“, течение „Нормативни актове“ на Главна инспекция по труда, като такава е била практиката и по отношение на другите правилници за безопасност на труда за различните икономически дейности предвид техния голям обем. Съдът не споделя тази теза, защото цитираните относими норми на чл. 5, ал. 5, изречение второ от Конституцията и чл. 37 – чл. 45 ЗНА изискват по императивен начин „обнародване“ като задължителна дейност по разгласяване и оповестяване на нормативните актове. Съгласно чл. 5, ал. 1 от Конституцията на Република България Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат, а съгласно чл. 5, ал. 2 разпоредбите й имат непосредствено действие. Ето защо, след като в чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България е предвидено публикуване и обнародване на всички нормативни актове, процесният правилник също е следвало да бъде обнародван в ДВ независимо от неговия голям обем и от разпореждането в т. 2 от Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи.

Съдът счита, че в случая следва да бъде съобразено и правнорелевантното обстоятелство, че към датата на обнародване на горепосочената заповед за утвърждаване на ПМСГСД – 4.11.1994 г., и към момента на влизането в сила на обжалвания правилник – 1.02.1995 г., все още не е действала разпоредбата на чл. 276, ал. 6 КТ, която е нова норма и е приложима след публикуването на Закона за изменение и допълнение на КТ (ДВ, бр. 28 от 2.04.1996 г.). Следователно през 1994 г. и 1995 г. действащият нормативен текст на чл. 276 КТ е съдържал само пет алинеи, в които не е предвидена възможност за необнародване на процесния нормативен административен акт. За пълнота на изложението следва да се отрази, че новелата на чл. 276, ал. 6 КТ също не е в състояние да игнорира конституционното задължение за публикуване в ДВ на пълния текст на актовете по ал. 1, 2, 3 и 4 от чл. 276 КТ, в какъвто смисъл е и константната съдебна практика на Върховния административен съд по този вид спорове, обективирана в Решение № 1082 от 3.02.2016 г., постановено по адм. д. № 8724/2015 г., Решение № 5922 от 22.05.2015 г. по адм. д. № 14879/2014 г., Решение № 214 от 9.01.2014 г. по адм. д. № 14791/2013 г., Решение № 14220 от 30.10.2013 г. по адм. д. № 11984/2013 г., Решение № 4650 от 9.04.2010 г. по адм. д. № 2409/2010 г. и др.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че в случая при постановяване на процесния правилник е допуснато съществено нарушение, установяването на което налага обявяване на нищожност на обжалвания нормативен административен акт.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК ответникът следва да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски, които са претендирани своевременно, състоящи се от внесена държавна такса за образуване на делото – 50 лв., внесена държавна такса за обнародване в ДВ на допуснатото оспорване на процесния акт – 20 лв., договорено и заплатено адвокатско възнаграждение в общ размер 900 лв., съобразно представени по делото два броя договори за правна защита и съдействие с пълномощни (приложени на л. 122 и л. 137 от делото).

На основание горното и чл. 193, ал.1, предложение първо от Административнопроцесуалния кодекс Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ:

Обявява за нищожен Правилника за минноспасителната и газоспасителната дейност, утвърден със Заповед № 154 от 14.10.1994 г. на министъра на труда и социалните грижи (ДВ, бр. 91 от 4.11.1994 г.).

Осъжда Министерството на труда и социалната политика, София, ул. Триадица № 2, да заплати на „ЕКСПАЛ България“ – АД, със седалище и адрес на управление в Габрово, кв. Чарково, направените по делото разноски, представляващи държавна такса за образуване на делото в размер 50 (петдесет) лв., внесена държавна такса за обнародване в ДВ на допуснатото оспорване в размер 20 (двадесет) лв. и заплатено адвокатско възнаграждение в размер 900 (деветстотин) лв.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба в 14 -дневен срок от съобщаването на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

При влизане в сила на решението да се изпълни задължението по чл. 194 АПК за обнародване в „Държавен вестник“ на съдебното решение.

Председател: Георги Колев

7342