Върховен административен съд
брой: 22, от дата 14.3.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.56


Решение № 11894 от 7 ноември 2016 г. по административно дело № 4272 от 2016 г.

 

РЕШЕНИЕ № 11894 от 7 ноември 2016 г.
по административно дело № 4272 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – второ отделение, в съдебно заседание на седемнадесети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав: председател Светлана Йонкова, членове: Надежда Джелепова, Таня Радкова, при секретар Михаела Петрова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от председателя Светлана Йонкова по адм. дело № 4272/2016 г.
Сдружение „Национално сдружение на частните болници“, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, Сдружението на общинските болници в България и сдружение „Българска болнична асоциация“ обжалват Наредба № 19 от 22 декември 2014 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ (ДВ, бр. 106 от 23 декември 2014 г.).
Жалбоподателите молят Наредба № 19 от 2014 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ да бъде отменена, тъй като е издадена в нарушение на административнопроизводствените правила, съдържа множество текстове, които противоречат на нормативни актове от по-висока степен, и е в несъответствие с целта на закона. Твърди се, че министърът на здравеопазването при издаването на наредбата е разширил нейния обхват извън предоставената му от закона делегация.
Жалбоподателите молят обявяване на нищожност на § 5 от преходните и заключителните разпоредби на Наредба № 19 от 2014 г. С него е изменена Наредба № 41 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска паразитология“. Жалбоподателите твърдят, че е недопустимо изменение на друг акт от същата степен, който има за предмет уреждане на други обществени отношения, които нямат връзка с обществените отношения, уреждани с обжалваната наредба.
Жалбоподателите твърдят, че наредбата е издадена в нарушение на чл. 11, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 28, ал. 2 и 3 и чл. 26, ал. 1 ЗНА. При издаването й е допуснато нарушение на чл. 3, ал. 1 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД).
Жалбоподателите твърдят, че при издаването на наредбата министърът на здравеопазването е нарушил нормативен акт от по-висока степен, тъй като е определил нива на компетентност на клиниките и отделенията, които според Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) следва да се определят с наредба по чл. 46 ЗЛЗ, а не с наредба по чл. 6 от същия закон.
Ответникът по жалбата – министърът на здравеопазването, я оспорва.
Представителят на Върховната административна прокуратура предлага жалбата да бъде отхвърлена. При приемането на наредбата не са допуснати нарушения на чл. 77 АПК, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 от Закона за нормативните актове. Проектът за наредба е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването. Не е допуснато нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност. Не е основателно твърдението за нищожност на § 5 ПЗР от наредбата, тъй като става въпрос за обществени отношения в областта на здравеопазването. Представителят на Върховната административна прокуратура счита за неоснователно оплакването за противоречие на наредбата с акт от по-висока степен – чл. 6 от Закона за лечебните заведения.
Върховният административен съд обсъди доказателствата по делото и доводите на страните и прие за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима. Подадена от надлежни страни срещу подзаконов нормативен акт.
Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана е в „Държавен вестник“, бр. 106 от 23 декември 2014 г. Предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК.
Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт – изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Видно от петитума на жалбата с нея се твърди незаконосъобразност на Наредба № 19 от 22 декември 2014 г. в цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. За тях ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне техни права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство, е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предметът на дейност на сдруженията, какви с оглед на това са техните права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.
Регистрираните цели на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; защита на индивидуалните и колективните права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Оспорената наредба има за предмет утвърждаването на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“. По своя предмет на правно регулиране Наредба № 19 рефлектира върху целите на сдруженията – жалбоподатели, и може да засегне законните им интереси, установени от законово регистрираните им цели.
Наредба № 19 от 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ е издадена от компетентен орган, министърът на здравеопазването, въз основа на законова делегация – чл. 6 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ). На заседание на Министерския съвет на 2.12.2014 г. е внесен доклад на зам.-министъра на здравеопазването относно постъпили възражения и предложения по Наредба № 12 от 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ (ДВ, бр. 66 от 8.08.2014 г.). Взето е решение да се приеме утвърждаването на стария медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ с „необходимите малки промени“, като проектът се публикува на интернет страницата за възражения в 14-дневен срок.
На 5.12.2014 г. е публикуван проект за наредба за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ на сайта на Министерството на здравеопазването. На 23.12.2014 г. наредбата е обнародвана в „Държавен вестник“.
Върховният административен съд приема, че оплакването в жалбата за нищожност на § 6 ПЗР (погрешно посочен в жалбата § 5)от Наредба № 19 от 2014 г. е неоснователно.
С § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Наредба № 19 от 2014 г. са направени изменения и допълнения в Наредба № 41 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска паразитология“.
Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (ЗНА) „Когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби“.
Законодателят допуска изменяне или допълване на друг нормативен акт с разпоредба в преходните и заключителните разпоредби, както е направено с § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Наредба № 19 за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“. Наредба № 41/2010 г. и Наредба № 19/2014 г. са нормативни актове от една и съща степен и уреждат медицински стандарти в една и съща област – здравеопазване. В този смисъл е и Решение № 1 от 31.03.2011 г. на Конституционния съд на Република България.
Оплакването за допуснато нарушение на чл. 11, ал. 1 ЗНА е неоснователно.
Нормата на чл. 11, ал. 1 ЗНА предвижда, че отмяна на закон и замяната му с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни. Видно от съдържанието на цитираната разпоредба, законодателят е предвидил две кумулативни предпоставки, които ограничават случаите на отмяна на действащ закон и замяната му с нов с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения. Извън тази хипотеза промените се извършват чрез изменение и/или допълнение на нормативния акт.
От значение за правилното прилагане на предписанието на чл. 11, ал. 1 ЗНА е определянето на неговия обхват на действие. Въведеното с посочената разпоредба правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесната наредба. Граматическото, логическото и систематическото тълкуване на нормата води на извод, че обсегът й на действие е изключен досежно административните нормативни актове. Редакцията на разпоредбата изрично и недвусмислено установява важимост на изискването само за закон, а не за всеки нормативен акт. В случая понятието „закон“ не е употребено в широк смисъл и не може да бъде отъждествено с нормативен акт като родово понятие, т.е. като общо означение на съдържащ правила за поведение акт съгласно чл. 1а ЗНА. Приложното поле на цитираната норма е ограничено само по отношение на закона като вид нормативен акт по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗНА. Прилагането на изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА към всички видове нормативни актове не кореспондира на духа и целите на релевантната правна рамка. Законът урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения – чл. 3, ал. 1 ЗНА. Наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен – чл. 7, ал. 2 ЗНА. Съпоставката на хипотезата на чл. 11, ал. 1 ЗНА с останалите текстове на същия закон сочи на ясно проведено разграничение между закона по смисъла на чл. 3 ЗНА и подзаконовите нормативни актове, като именно първичният и траен характер на законодателната уредба, за разлика от динамиката на производното нормативно регулиране, обуславя въведеното специално правило относно условията, при които законите могат да бъдат отменени и заменени с нови, отнасящи се до същите въпроси. Естеството и характерът на нормативните актове от по-ниска степен, от своя страна, предпоставя облекчен правен режим на предпоставките за промени в тях, респ. отрича приложимостта на критериите по чл. 11, ал. 1 ЗНА в хипотезата на приемане на административен нормативен акт. Когато правилата за закон се прилагат и за други нормативни актове, това е изрично предвидено в закона – чл. 4, ал. 2 ЗНА, където е посочено, че правилата за законите се прилагат и по отношение на кодексите. В контекста на изложеното въпросът за спазването на изискването за многобройност и същественост на промените в наредбата в случая е без правно значение. Като е издал нова наредба на мястото на досегашната, министърът на здравеопазването не е упражнил нормотворческата си компетентност в нарушение на процесуалните правила, респ. в ненадлежна форма.
Според чл. 26 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал. 1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Оплакването за допуснато нарушение на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 ЗНА е основателно.
В административната преписка не е приложен доклад за приемане на Наредба № 19 от 2014 г., а само проект за същата, който е публикуван на сайта на Министерството на здравеопазването. Проектът се съпътства с кратък коментар на промените, които са направени с новата наредба, като на заседанието на МС на 2.12.2014 г. е взето решение за приемане на утвърждаването на стария медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ с „необходимите малки изменения“.
Като цел на измененията са посочени постигане на качество и достъп до специализирана акушеро-гинекологична помощ на съответните нива – извънболнична, болнична помощ и онкологична помощ. Не са посочени средства и начин за постигане на целта.
Не са обсъдени възраженията и предложенията във връзка с приложение на Наредба № 12 от 21.07.2014 г., с която е утвърден медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ и която се отменя с Наредба № 19 от 2014 г. Не са изложени мотиви, които да обосновават налагането на приемането на нова наредба и в какво се състои изменението й спрямо действащата такава. Липсват мотиви за въздействието на новата наредба върху обществените отношения, които регулира. Липсват финансов анализ и обосновка, които да обезпечат всички изисквания и критерии, заложени в новата наредба. Липсват мотиви за съответствие с правото на Европейския съюз. В мотивите към наредбата изрично е посочено, че промените нямат връзка с правото на Европейския съюз, без да се излагат съображения за това.
Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват мотиви, съответно доклад, на вносителя.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Оплакванията на жалбоподателите за допуснати нарушения на чл. 3, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) са основателни.
Съгласно посочените разпоредби при административно регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на установените изисквания, и че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Посочените разпоредби на ЗОАРАКСД са приложими за лицата, които жалбоподателите представляват, тъй като според чл. 3, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения, без тези по чл. 5, ал. 1, се създават по Търговския закон или по Закона за кооперациите, както и като дружества по законодателството на държава – членка на Европейския съюз, или на държава – страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, при спазване изискванията на ЗЛЗ. По аргумент от противното на чл. 3, ал. 4 ЗЛЗ лечебните заведения могат да извършват търговски сделки за нуждите на осъществяваните от тях медицински дейности и за обслужване на пациентите. Лечебните заведения са предприятия по смисъла на § 1, т. 17 ДР на ЗЗО, тъй като извършват търговска дейност под съответната правноорганизационна форма. Затова за тях следва да се спазват ограниченията по ЗОАРАКСД, в който смисъл са и част от оплакванията на жалбоподателите.
Едно от основните изисквания за законосъобразност на всяко въведено административно регулиране на стопанската дейност е преценката за разходите, които лицата, извършващи дейността, трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. В случая липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която тези структури трябва да понесат, за да посрещнат нормативните изисквания, не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Не може да се прецени и въздействието, което въведеното изискване би имало върху конкуренцията. Следва да се отчита и фактът, че става въпрос за предоставяне на медицински услуги. При тях не само конкуренцията е важна, но особено значение има достъпността на услугата. Липсата на мотиви към оспорената наредба препятства да бъде извършен контрол дали са спазени ограниченията по последния закон.
Неоснователно е възражението, че вместо вмененото с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ на министъра на здравеопазването правомощие да утвърди медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ, той е подменил стандартите за качество с количествени изисквания. Посочените от жалбоподателите изисквания за лекарско бюро, столове, шкаф за документи, закачалка съдът счита, че са относими за стандартите за качество, тъй като изискванията към медицинската техника и към лекуващите осигуряват по-добро, по-надеждно и в крайна сметка по-качествено лечение на пациентите.
Неоснователно е възражението, че с процесната наредба са определени изисквания за нива на компетентност на отделните клиники, което следвало да стане с наредбата по чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ, която е Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи (Наредба № 49). Твърди се, че с определяне нивата на компетентност с процесната наредба издателят на акта е излязъл извън законовата делегация по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Това възражение е неоснователно, тъй като нивата на компетентност са определени с издадената по законовата делегация на чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ наредба за това, която е посочената вече Наредба № 49. Според чл. 1 от нея наредбата урежда нивата на компетентност на лечебните заведения. А оспорваната Наредба № 19 се отнася за спазване на стандарти за качество при извършване на медицински дейности от лечебните заведения. Въпреки свързаността на двете наредби различен е предметният им обхват. Освен това съгласно чл. 57, ал. 2 ЗЛЗ клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Или налице е изрична законова делегация медицинските стандарти да служат за основа при определяне нивото на компетентност. Затова възраженията на жалбоподателите в тази насока са неоснователни.
Предвид изложеното по-горе за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила Наредба № 19 от 22 декември 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ следва да бъде отменена.
Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ разноски по делото в размер 410 лв. (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар), на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, Сдружението на общинските болници в България и сдружение „Българска болнична асоциация“ разноски по делото общо в размер 20 лв. такса за обнародване в „Държавен вестник“ и разноски в размер по 410 лв. на всяко едно от тях (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар).
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд
РЕШИ:
Отменя Наредба № 19 от 22 декември 2014 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Акушерство и гинекология“ (ДВ, бр. 106 от 23.12.2014 г.).
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ разноски по делото в размер 410 лв. (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар), на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, Сдружението на общинските болници в България и сдружение „Българска болнична асоциация“ разноски по делото общо в размер 20 лв. такса за обнародване в „Държавен вестник“ и разноски в размер по 410 лв. на всяко едно от тях (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар).
Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му пред 5-членен състав на Върховния административен съд.
Председател:  Георги Колев
1778