Върховен административен съд
брой: 40, от дата 19.5.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.30


Решение № 13406 от 8 декември 2016 г. по административно дело № 5339 от 2016 г.

 

РЕШЕНИЕ № 13406 от 8 декември 2016 г.
по административно дело № 5339 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и шести септември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Иван Раденков и Калина Арнаудова, при секретар Маринела Цветанова и с участието на прокурора Цветко Главеев изслуша докладваното от председателя Таня Вачева по адм. дело № 5339/2016 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, София, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, Сдружение на общинските болници в България, Плевен, и сдружение „Българска болнична асоциация“, София, срещу Наредба № 10 от 4.03.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Анестезия и интензивно лечение“ (Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 26.03.2010 г.; доп., бр. 64 от 17.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.; изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г. (изм. и доп., бр. 37 от 17.05.2016 г.).
Жалбоподателите навеждат доводи за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт, като твърдят, че Наредбата е издадена в нарушение на предвидената от закона форма, в нарушение на чл. 10, ал. 2 ЗНА, в нарушение на административнопроизводствените правила, съдържа множество текстове, които противоречат на нормативни актове от по-висок ранг, и e в несъответствие с целта на закона. Искат отмяна на оспорената Наредба. Претендират присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, поддържа становище за недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес от страна на жалбоподателите, както и поради обстоятелството, че оспореният акт вече не е част от позитивното право. По същество счита жалбата за неоснователна. Претендира разноски за защита от юрисконсулт.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата.
Върховният административен съд, след като провери допустимостта на жалбата, обсъди отделно и в съвкупност доказателствата по делото и съобрази доводите на страните, приема следното:
По допустимостта:
Оспорването срещу подзаконовия нормативен акт е допустимо – направено е от надлежни страни и срещу подзаконов нормативен акт, който е предмет на съдебен контрол, предвид разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК. Наредбата е оспорена от жалбоподателите в нейната цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. За тях ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне техни права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство, е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предметът на дейност на сдруженията, какви с оглед на това са техните права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.
Регистрираните цели на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; защита на индивидуалните и колективните права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Оспорената наредба има за предмет утвърждаването на медицински стандарт на клиничната медицинска специалност „Анестезия и интензивно лечение“, включително и специфичните изисквания за оборудване и апаратура. Следователно по своя предмет на правно регулиране Наредба № 15 безспорно рефлектира върху целите на сдруженията и може да засегне техните законни интереси, установени от законово регистрираните им цели.
По основателността:
Оспорената Наредба № 10 от 4.03.2010 г. на министъра на здравеопазването е валиден нормативен административен акт – издадена е от компетентен орган в изпълнение на законова делегация. Член 6 ЗЛЗ оправомощава министъра на здравеопазването да утвърди с наредби медицинските стандарти. Актът е издаден в исканата форма, обнародван е и при издаването му от формална страна е спазена изискуемата процедура. Спорът е за материалната законосъобразност на наредбата.
Съгласно чл. 10, ал. 2 ЗНА обществените отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен. В случая обществените отношения по повод на медицинския стандарт „Анестезия и интензивно лечение“ са уредени с един нормативен акт – наредба, издадена на основание чл. 6, ал. 3 ЗЛЗ. Няма друг нормативен акт, който да регламентира същия вид обществени отношения и който да действа едновременно с оспорената наредба. С оглед на това доводът на жалбоподателите за нарушение на чл. 10, ал. 2 ЗНА е неоснователен.
Жалбоподателите считат, че наредбата е материално незаконосъобразна, тъй като, без да са налице многобройни и важни промени, е налице замяна на един нормативен административен акт с друг. Разпоредбата на чл. 11, ал. 1 ЗНА изрично поставя като предпоставка за допустимост на отмяната и издаването на нов нормативен акт наличието на многобройни и важни промени. Изискванията са кумулативни. Те са установени от законодателя, за да гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения.
Сравнителният анализ на разпоредбите на Наредба № 11 от 2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Анестезия и интензивно лечение“, която е отменена с § 2 на оспорената наредба, и Наредба № 10 от 4.03.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Анестезия и интензивно лечение“ показва идентичност на основните структурни части на отменената и на новоиздадената наредба. Сходна е регламентацията в разделите, които касаят основната характеристика на клиничната медицинска специалност, организацията на работа в структурата, критериите за качество на извършваната дейност, правата и задълженията на пациентите и на работещите в структурите. Разликата е в някои от изискванията към медицинския персонал, към структурите от нивата на компетентност в болнични лечебни заведения и медицинските лаборатории.
Установените с оспорената Наредба промени в регламентацията на изискванията към структурите от нивата на компетентност в болничните лечебни заведения са важни, тъй като засягат изисквания за осъществяване на дейността. Става въпрос за изисквания към средата, в която се осъществява дейността, и към способностите, с които структурите трябва да разполагат, за да могат да предоставят медицинската услуга с установеното качество. Изискванията към средата, в която се осъществява дейността, не са променени. Не са променени и изискванията към оперативните способности на структурите, които осъществяват дейността, но са променени изискванията за формиране на медицински екипи, изиск­ванията за осъществяване на дейности по анестезиология и интензивно лечение от съответното ниво на компетентност в болничното заведение, т.е. има важни промени в уредбата. Следователно, изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА за важност на промените е спазено. Но количествено броят на промените не може да бъде определен като многоброен. Става въпрос за важни, но единични промени в нормативния акт. Поради това съдът приема, че оспорената Наредба № 15 е приета в нарушение на чл. 11, ал. 1 ЗНА – без да са налице многобройни изменения на действащата наредба.
Наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен – чл. 7, ал. 2 ЗНА. Съпоставката на хипотезата на чл. 11, ал. 1 ЗНА с останалите текстове на същия закон сочи на ясно проведено разграничение между закона по смисъла на чл. 3 ЗНА и подзаконовите нормативни актове, като именно първичният и траен характер на законодателната уредба, за разлика от динамиката на производното нормативно регулиране, обуславя въведеното специално правило относно условията, при които законите могат да бъдат отменени и заменени с нови, отнасящи се до същите въпроси. Естеството и характерът на нормативните актове от по-ниска степен, от своя страна, предпоставя облекчен правен режим на предпоставките за промени в тях, респ. – отрича приложимостта на критериите по чл. 11, ал. 1 ЗНА в хипотезата на приемане на административен нормативен акт. В контекста на изложеното въпросът за спазването на изискването за многобройност и същественост на промените в наредбата в случая е без правно значение. Като е издал нова наредба на мястото на досегашната, министърът на здравеопазването не е упражнил нормотворческата си компетентност в нарушение на процесуалните правила.
Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите на подзаконовия нормативен акт трябва да съдържат точно посочена информация. Те трябва да сочат причините, които налагат приемането на акта. По делото е представено копие от доклад и кратки мотиви, които излагат необходимост, според органа, за промяна в медицинските стандарти. Но тези мотиви не са такива, изготвени за конкретния подзаконов нормативен акт. Такива мотиви съдът не намери и в официалния сайт на Министерството на здравеопазването.
Мотивите трябва да съдържат целите, които подзаконовият нормативен акт си поставя. Такива цели в представените мотиви не са посочени.
Не са разгледани финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Мотивите не съдържат нищо досежно средствата, необходими за прилагането на новата наредба. С новата наредба се въвеждат нови изисквания към структурите от различните нива на компетентност, при това изискванията са за наличие на собствени способности, които изискват значителен финансов ресурс. Мотивите на наредбата не разглеждат изобщо въпроса за финансовия ресурс, който е необходим на болниците за активно лечение. Поставянето на изисквания в медицинския стандарт за наличие на собствени способности на болниците за активно лечение предопределя възможността за предоставяне на тази медицинска услуга и следователно пряко рефлектира върху качеството на здравните услуги, за които държавата нормативно създава възможност да бъдат предоставяни на гражданите.
Мотивите трябва да сочат очакваните резултати от прилагането на наредбата. Мотивите не съдържат каквато и да било информация за очакваните резултати. В мотивите не е направен и конкретен анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, нито е посочено какви са изводите от него. Видно от изложеното, ако се приеме, че представените към доклада мотиви са мотиви към оспорената заповед, то те не съдържат информация за нито един от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Тези елементи на съдържанието на мотивите не са самоцелни. Те са инструмент и гаранция за спазване на основните принципи при изработване на проект на нормативен акт – обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.
Липсата им не дава възможност да се прецени и обосноваността на въведените изисквания за собствени способности на структурите на нивата на компетентност. В случая не става въпрос съдът да проверява преценката по целесъобразност на органа за въвеждане или не на изискванията за собствени способности, а за мотивираността на въведеното изискване с оглед преценката за съответствието му със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност.
Съгласно чл. 3, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения се създават по Търговския закон. А осъществяването на дейността на лечебното заведение за болнична помощ става след издаване на разрешение от министъра – чл. 46, ал. 1 ЗЛЗ. Съгласно чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ. Неспазването на стандартите представлява административно нарушение и обосновава налагането на имуществена санкция на юридическото лице – чл. 116а ЗЛЗ. Видно от съществуващата нормативна регламентация налице е административно регулиране по смисъла на чл. 1, ал. 3 ЗОАРАКСД на дейността на лечебните заведения. Това предпоставя и необходимостта от проверка за съответствие на наредбата със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.
Едно от основните изисквания за законосъобразност на всяко въведено административно регулиране на стопанската дейност е преценката за разходите, които лицата, извършващи дейността, трябва да направят, за да спазят въведените нормативни изисквания. В случая липсата на каквито и да било мотиви за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която тези структури трябва да понесат, за да посрещнат нормативните изисквания, не дава възможност на съда да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Не може да се прецени и въздействието, което въведеното изискване би имало върху конкуренцията. Следва да се отчита и фактът, че става въпрос за предоставяне на медицински услуги. При тях не само конкуренцията е важна, но особено значение има достъпността на услугата.
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на вис­шите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес – чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, чл. 8 и чл. 12 АПК – законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него, трябва да съдържат причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
Отмяната на действащата наредба и замяната й с процесната не е обоснована по никакъв начин. Визираната в мотивите и в доклада дейност не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, защото издаването на нова наредба не е самоцел, а се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Неспазването на това императивно условие противоречи на принципите на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали предложената ревизия на стандарта е пропорционална и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или материалната тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съобразеността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 КРБ, и съответно води на извод за неговата незаконосъобразност.
Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които формулират и целите на разпоредбата. Липсата на мотиви препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди приемането й. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания не следва да се обсъжда от компетентния да го приеме орган.
Предвид изложеното оспорената Наредба е приета при нарушение на чл. 11, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Това нарушение води до невъзможност съдът да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с относими законови разпоредби и до нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Това води до неговата незаконосъобразност, поради което актът подлежи на отмяна.
Неоснователно е възражението на ответника, че след като част от оспорените разпоредби от Наредбата са изменени (ДВ, бр. 37 от 2016 г.), оспореният пред съда подзаконов нормативен акт вече не е част от позитивното право и липсва предмет на жалбата. Този извод би бил релевантен в случай на отмяна на нормативния акт. Оспореният нормативен акт, макар и с изменения и допълнения, продължава да съществува като част от позитивното право, при което жалбоподателите като пряко засегнати от него субекти имат правен интерес да го оспорят. Жалбоподателите оспорват Наредбата в нейната цялост, като навеждат доводи както за незаконосъобразност на същата, така и за нищожността й, като липсва конкретно оспорване на определени текстове, а още по-малко на тези, които са били предмет на изменението, направено с ДВ, бр. 37 от 17.05.2016 г.
С оглед изхода от правния спор своевременно направеното от жалбоподателите искане за присъждане на разноските по делото и представените от тях надлежни писмени доказателства – договори за правна помощ, искането им на основание чл. 143, ал. 1 АПК е основателно. Видно от представените по делото писмени доказателства, на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ следва да бъдат присъдени разноски в размер 410 лв. (за процесуално представителство и платена държавна такса); на останалите трима жалбоподатели – разноски в общ размер 1250 лв. (по 400 лв. за адвокатско възнаграждение, държавни такси и такса за обнародване в „Държавен вестник“). Ответникът е направил своевременно възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК. Същото е неоснователно. Заплатеният от жалбоподателите адвокатски хонорар е до минималния размер на дължимото адвокатско възнаграждение, определено по реда на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Делото е за оспорване на нормативен акт, представлява правна сложност, поради което няма основание за намаляване размера на разноските.
Воден от горното, Върховният административен съд
РЕШИ:
Отменя Наредба № 10 от 4.03.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Анестезия и интензивно лечение“ (Наредбата), издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 24 от 26.03.2010 г.; доп., бр. 64 от 17.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.; изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г.; изм. и доп., бр. 37 от 17.05.2016 г.
Осъжда Министерството на здравеопазването с адрес София, пл. Света Неделя 5, да заплати на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, седалище и адрес на управление София, бул. Княз Ал. Дондуков 115А, ет. 3, офис 18, на Сдружение на общинските болници в България, седалище и адрес на управление Плевен, ул. Княз Ал. Батенберг І № 7, и сдружение „Българска болнична асоциация“ с адрес в София, бул. Джеймс Баучер 76, направените по делото разноски в размер 1250 лв. (хиляда двеста и петдесет лв).
Осъжда Министерството на здравеопазването с адрес София, пл. Света Неделя 5, да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, седалище и адрес на управление София, ул. Нишава 121, направените по делото разноски в размер 410 лв. (четиристотин и десет лв.).
Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщенията пред петчленен състав на Върховния административен съд.
Председател:  Георги Колев
3637