Върховен административен съд
брой: 40, от дата 19.5.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.26


Решение № 13199 от 5 декември 2016 г. по административно дело № 4267 от 2016 г.

 

РЕШЕНИЕ № 13199  от 5 декември 2016 г.
по административно дело № 4267 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми септември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Ваня Анчева, членове: Даниела Мавродиева и Калина Арнаудова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от съдията Даниела Мавродиева по адм. дело № 4267/2016.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, „Сдружение на общинските болници в България“ и сдружение „Българска болнична асоциация“ срещу Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 11 от 10.02.2015 г.; изм., бр. 72 от 18.09.2015 г., в сила от 1.01.2016 г.). В съдебно заседание е заявено, че се обжалва наредбата с всичките й изменения, включително и последното изменение в ДВ, бр. 37 от 17.05.2016 г.
Жалбоподателите поддържат оплаквания за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в неговата цялост поради несъответствие на съдържанието на наредбата с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 6 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), липса на форма във връзка с изискването на чл. 10 от Закона за нормативните актове (ЗНА), нарушение на правилата на чл. 26 и  28 ЗНА и противоречие с чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Претендира се отмяна на обжалваната наредба и присъждане на разноски.
Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез пълномощника си по делото – юрк. Денчева, отрича допустимостта на жалбата, а при условията на евентуалност излага съображения за нейната неоснователност. Прави възражение за прекомерност на претендираните от сдруженията разноски за адвокатско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и за неоснователност на оспорването.
Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд – седмо отделение, намира подадената жалба за процесуално допустима по следните съображения:
По силата на чл. 186, ал. 1 АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно задължителна предпоставка за допустимост на оспорването на наредбата е наличието на правен интерес от търсената съдебна защита. Видно от Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълк. дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая иницииралите съдебен контрол неправителствени организации са юридически лица с нестопанска цел, създадени в обществена полза, чиито предмет на дейност и основни цели обуславят извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване. Развивайки обществена дейност в областта на усъвършенстване на българското здравеопазване, включително посредством подобряване на нормативната база, защита правата на пациенти, граждани и организации в сферата на здравеопазването, защита на честната конкуренция между лечебните заведения, осигуряване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, развитие на общинските болници и повишаване достъпността на обслужваното население до по-високо ниво на специализирани медицински дейности, подобряване на медицинското обслужване и др., оспорващите сдружения имат качеството на активно легитимирани субекти, поради което жалбата им срещу подзаконовия нормативен акт е процесуално допустима.
Обстоятелството, че наредбата е изменена след подаване на жалбата, не оставя последната без предмет, тъй като са изменени само отделни разпоредби от приложението към наредбата, а не е отменена цялата наредба. От друга страна, жалбоподателите са заявили, че оспорват наредбата с всичките й изменения, последвали след подаване на жалбата, т.е. обжалва се наредбата в редакцията й към датата на съдебното заседание.
Разгледана по същество, жалбата е основателна.
Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна хирургия и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. По делото са изготвени и предварително публично оповестени мотиви за приемане на наредбата (л. 110). Преди издаването й са публикувани текстът на проектонаредбата и мотивите. Няма данни обаче докладът към проекта за НА да е бил публикуван и публично оповестен. Подзаконовият нормативен акт е обнародван в „Държавен вестник“, бр. 11 от 2015 г.
С § 4 от ПЗР на Наредба № 6 от 24.08.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „пластично-възстановителна и естетична хирургия“ са направени изменения и допълнения в Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна хирургия и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия, като от заглавието на наредбата е заличено „пластично-възстановителна хирургия и естетична хирургия“. Проектът на новата наредба, както и мотиви за издаването й са публикувани на интернет страницата на МЗ (л. 354, л. 355). Докладът към проекта няма данни да е публикуван. В рамките на проведеното обществено обсъждане са постъпили становища от заинтересовани лица с конкретни предложения по коригираните медицински стандарти. Нормативният акт е обнародван в ДВ, бр. 72 от 2015 г. и е в сила от 1.01.2016 г.
С § 19 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 30 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска онкология“ са направени изменения в Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия. Изменящата наредба е обнародвана в ДВ, бр. 37 от 2016 г., като по делото няма данни дали проектът на наредбата и мотивите са били публично оповестени.
При тези данни съдът приема следното от правна страна:
Оспорената наредба е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ от компетентен административен орган – министъра на здравеопазването, овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ, във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента.
Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет.
Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя й и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в „Държавен вестник“ като условие за неговата валидност.
Видно от съдържанието и предметния й обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. Не е налице твърдяното от оспорващите разширяване на предмета на регулиране в нарушение на делегацията на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Квалифицираните от сдруженията като несъществени изисквания към материално-техническото оборудване на работното място, извън медицинската апаратура и инструменти, са относими към критериите за качество, доколкото обезпечават адекватна работна среда, осигуряват нормалното протичане на работния процес и подобряват материално-битовите условия за обслужване на пациентите. Несподелимо е възражението, че в противоречие с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ с процесната наредба се определят изисквания за нива на компетентност на отделните клиники и отделения, т.к. тази категория обществени отношения подлежи на регламентация с отделен подзаконов нормативен акт – наредбата по чл. 46, ал. 3 във връзка с чл. 57, ал. 2, изр. 2 от ЗЛЗ. Нивата на компетентност са определени с издадената от министъра на здравеопазването по законовата делегация на чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ Наредба № 49 от 2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи (Наредба № 49). В същата са уредени редът и критериите, по които се определя нивото на компетентност на клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории на лечебните заведения за болнична помощ (чл. 1, т. 3), а конкретните изисквания, на които трябва да отговаря структурата, за да й бъде определено ниво на компетентност, са посочени в съответния медицински стандарт, утвърден за конкретната специалност, по която структурата осъществява дейност. Взаимовръзката и съотношението между съпоставяните подзаконови нормативни актове, въпреки различния им предметен обхват, са очертани от разпоредбата на чл. 57, ал. 2, изр. 1 от ЗЛЗ, съгласно която клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Цитираната норма води на извод, че медицинските стандарти служат за основа при определяне нивото на компетентност, поради което не е налице упражняване на нормотворческа компетентност извън дефинирания от закона предмет.
Неоснователно е твърдението за неспазване на чл. 11, ал. 1 ЗНА. Според посочения законов текст отменяване на закон и неговото заменяване с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни. Сравнението между текстовете на отменената и новоприетата наредба показва, че действително, както твърдят жалбоподателите, промените не са многобройни.
Дори и да е било възможно новите текстове да се въведат чрез изменение и допълнение на отменената наредба, без да се налага приемането на изцяло нова наредба, то не може да се приеме, че изборът на тази правна форма от органа, издал наредбата, е направен в нарушение изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА и води до незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт. Настоящият съдебен състав споделя изцяло приетото в този смисъл в мотивите на решението на ВАС, петчленен състав, № 14167 от 22.12.2015 г. по адм. д. № 10536/2015 г., че в разпоредбата на чл. 11, ал. 2 ЗНА законодателят е предвидил изискването за наличие и многобройни и важ­ни промени като предпоставка за отмяната само на действащ закон и замяната му с нов с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения, но това правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесната наредба. Съпоставката между текстовете на ЗНА сочи ясно разграничаване от страна на законодателя на закона, имащ за цел да регулира първично и трайно определен кръг от обществени отношения, и подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона или по прилагането на подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно – издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към казуса редакция).
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес – чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК – законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването.
По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
Според т. 1 – мотивите трябва да сочат причините, които налагат приемането на акта.
Мотивите към Наредба № 3 от 2015 г. сочат като причина за разработване на наредбата необходимостта от въвеждане на изисквания към всички компоненти на качеството при упражняване на хирургични дейности.
Според т. 2 – мотивите трябва да съдържат целите, които подзаконовият нормативен акт си поставя.
Посочено е, че основната цел за издаване на наредбата е достъп на пациентите до по-високо качество на медицинските дейности при максимална ефективност на разходвания ресурс. Тя цели да осигури високо качество на здравеопазването в обхвата на хирургичните дейности чрез детайлно разработване на изискванията в алгоритмите на клиничните пътеки, които се финансират от НЗОК. Новата уредба детайлизира процесите и всички изисквания към качеството. С проекта са въведени качествени и количествени показатели за качеството на извършваната медицинска дейност. В него се третират базисните правила за извършване на хирургична дейност в областта на хирургичните специалности, които са посочени в този стандарт. Много детайлно е описано устройството, квалификацията на човешките ресурси, ангажирани в оперативните дейности.
Според т. 3 – мотивите следва да съдържат финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба.
В мотивите към проекта на наредбата по това законово изискване е посочено само, че за прилагането й не са необходими допълнителни бюджетни средства.
Според т. 4 – мотивите трябва да сочат очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива.
Съвсем бланкетно в разглежданите мотиви е посочено, че очакваните резултати от прилагането на наредбата са свързани с постигане на най-важната цел – осигуряване на достъп на пациентите до по-високо качество на медицинските дейности при максимална ефективност на разходвания ресурс.
Според т. 5 – мотивите на проекта на подзаконовия нормативен акт следва да съдържат анализ на съответствие с правото на Европейския съюз.
По това изискване на закона в едно изречение е посочено, че проектът не е въведен с правото на ЕС и няма връзка с него. Съдът намира, че при така изготвените мотиви към атакуваната част от наредбата същата не отговоря на изискванията на чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА поради липса на всички задължителни за проекта на акта реквизити.
Формално към наредбата присъстват мотиви, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. Краткият преразказ на обстоятелства от предлаганата уредба не е тъждествен на мотивирането й съобразно прецизно регламентираните в закона изисквания.
Издаването на процесната наредба е обосновано с реализация на политиката за повишаване на качеството в системата на здравеопазването, което има решаващо значение за подобряване на медицинското обслужване, както и с необходимостта от актуализиране на утвърдените до момента изисквания за изпълнение на дейностите в обхвата на хирургичните дейности. Визираната в мотивите дейност не може да бъде релевантна обосновка по чл. 28, ал. 2 ЗНА, т. е. издаването на наредба не бива да е самоцел, а да се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Като съображения за издаване на акта са посочени най-общо необходимостта от въвеждането на изисквания към всички компоненти на дейността и конкретизиране на показателите за качество при упражняване на хирургичните дейности.
Нито в мотивите към проекта обаче, нито в доклада е обсъден въпросът за това какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба. При положение, че се приема нова наредба, а не се изменя и допълва действащата наредба, би следвало да се посочи в мотивите какви финансови и други средства са необходими, за да могат лечебните заведения да отговорят на всички предвидени в наредбата изисквания по отношение на обема медицински дейности, осигуряване на необходимите помещения, оборудване и обзавеждане на помещенията (кабинети, манипулационни, чакални, приемни, санитарни възли, болнични стаи), осигуряване с медицинска апаратура и техника, лаборатории, персонал с необходимата квалификация и пр. Липсват в мотивите и в доклада каквито и да било прогнози относно очакваните резултати от прилагането на наредбата (вкл. финансови) относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях. Липсва и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
От друга страна, докладът към проекта за НА не е оповестен публично заедно с мотивите и проекта. Горното е самостоятелно нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА.
С оглед изложеното по-горе основателен е и доводът на жалбоподателите, че е нарушен принципът на обоснованост, залегнал в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Изложените формални мотиви към проекта не могат да бъдат релевантна обосновка по смисъла на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като издаването на подзаконов нормативен акт не е самоцел, а следва да е наложено от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Липсата на надлежна обосновка, отговаряща по съдържание на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, препятства съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България, съответно води до извод за неговата незаконосъобразност и е основание за неговата отмяна. В този смисъл са и изложените мотиви в Решението на ВАС, петчленен състав, № 14167 от 22.12.2015 г. по адм. д. № 10536/2015 г., с което е оставено в сила Решение № 7707 от 25.06.2015 г. по адм. д. № 1132/2015 г. на ВАС, седмо отделение.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, ал. 3 АПК.
С оглед изхода на спора съдът приема следното по заявеното от жалбоподателите искане за присъждане на разноски:
Възражението на ответника за прекомерност на претендираните адвокатски възнаграждения е основателно. Предвид действителната фактическа и правна сложност на казуса и наличието на обилна съдебна практика по спорния въпрос разноските за заплатен адвокатски хонорар следва да бъдат редуцирани от 400 лв. на 300 лв. Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати в полза на оспорващите сдружения  разноски по приложения списък по чл. 80 ГПК, както следва: на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и „Сдружение на общинските болници в България“ – по 310 лв. за всяко от тях, включващи разходи за държавна такса и заплатен адвокатски хонорар (намален при условията на чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК), и на сдружение „Българска болнична асоциация“ – 30 лв. (разноски за държавна такса и за обнародване на съобщение в „Държавен вестник“ съгласно чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 АПК). Доказателства за реално изплатено адвокатско възнаграждение от сдружение „Българска болнична асоциация“ не са представени по делото, поради което разноски за такова не му се присъждат.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,
РЕШИ:
Отменя Наредба № 3 от 27.01.2015 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия и лицево-челюстна хирургия, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 11 от 10.02.2015 г.; изм., бр. 72 от 18.09.2015 г., в сила от 1.01.2016 г.; изм., бр. 37 от 17.05.2016 г.).
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, София, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на „Сдружение на общинските болници в България“, Плевен, сумата 310 (триста и десет) лв. разноски по делото.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Българска болнична асоциация“, София, сумата 30 (тридесет) лв. разноски по делото.
Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При наличие на предпоставките по чл. 194 от Административнопроцесуалния кодекс решението подлежи на обнародване по начина, по който е бил обнародван подзаконовият нормативен акт.
Председател:  Георги Колев
3636