Върховен административен съд
брой: 40, от дата 19.5.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.34


Решение № 5921 от 12 май 2017 г. по административно дело № 13776 от 2016 г.

 

РЕШЕНИЕ № 5921  от 12 май 2017 г.
по административно дело № 13776 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на шестнадесети февруари две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Боян Магдалинчев, членове: Георги Чолаков, Галя Костова, Захаринка Тодорова, Любомира Мотова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Георги Камбуров изслуша докладваното от съдията Любомира Мотова по адм. дело № 13776 от 2016 г.
Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от Тодор Александров Керанов от София и от Георги Стефанов Бошнаков срещу Решение № 9384 от 1.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС), второ отделение, тричленен състав, с което са отхвърлени жалбите им срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ПМС) (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.).
В касационните жалби се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.
Ответникът – Министерският съвет на Република България, чрез процесуалния си представител гл. юрк. Веселин Ангелов, в писмени бележки и в съдебно заседание излага съображения за неоснователност на двете касационни жалби.
Ответникът – Агенцията по вписванията, представлявана от гл. юрк. Евелина Георгиева, в писмени бележки и в съдебно заседание навежда твърдения за неоснователност на касационните жалби.
Ответникът – министърът на правосъдието, представляван от процесуалния представител юрк. Шишман, в съдебно заседание излага съображения за неоснователност на касационните жалби.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение, че оспореното решение е неправилно.
Касационните жалби са подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК от надлежни страни и са процесуално допустими.
Разгледани по същество, са и основателни.
След като по повод подадените касационни жалби Върховният административен съд, пет­членен състав – II колегия, извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на оспореното съдебно решение, констатира следното:
Производството пред Върховния административен съд, второ отделение, тричленен състав, е образувано по жалба на Тодор Александров Керанов срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постанов­ление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.). С определение от 19.01.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на ВАС, след постъпила от страна на Георги Стефанов Бошнаков жалба срещу същия нормативен акт последният на основание чл. 189, ал. 2 АПК е допуснат от съда да се присъедини като оспорващ в производството по обжалване на подзаконовия нормативен акт. С определение № 8901 от 9.07.2015 г., постановено по същото дело, тричленният състав на ВАС е оставил без разглеждане жалбата на Тодор Александров Керанов срещу Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, като съдебният състав е приел, че за Керанов липсва правен интерес от оспорване на подзаконовия нормативен акт и е прекратил производството по делото. Това определение е било обжалвано с частна жалба от страна на Тодор Керанов пред петчленен състав на ВАС – II колегия, като с определение № 11483 от 2.11.2015 г., постановено по адм. дело № 10448/2015 г. по описа на ВАС, петчленният съдебен състав е отменил прекратителното определение и е върнал делото на тричленния съдебен състав на ВАС за продължаване на съдопроизводствените действия по жалбата на Керанов в частта й, насочена срещу § 6, т. 1 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. За да постанови този резултат, петчленният състав на ВАС е приел, че по отношение на цитирания текст от ПМС за жалбоподателя Керанов е налице правен интерес от оспорването му поради това, че нормативният акт има действие по отношение на него в качеството му на главен секретар на Агенцията по вписванията към датата на приемането на акта и последният рефлектира в правната му сфера без значение, че реално увреждането за лицето е настъпило вследствие последваща заповед за прекратяване на служебното му правоотношение, издадена на основание извършената с ПМС № 80 от 6.04.2015 г. промяна на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията.
След връщането на делото на тричленния състав на ВАС, второ отделение, за продължаване на съдопроизводствените действия жалбите на Тодор Керанов и на Георги Бошнаков са разгледани по същество, като съдебният състав е приел същите за неоснователни. С Решение № 9384 от 1.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на ВАС, съдът е отхвърлил като неоснователни жалбите на настоящите касатори срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.). За да постанови този резултат, тричленният състав е приел, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган в предписаната от закона форма и при липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В подкрепа на тези си изводи съдът е изложил мотиви, че при издаването на обжалваното постановление Министерският съвет е спазил изискванията на чл. 26, чл. 27 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като първоначалният проект на наредбата е бил публикуван на интернет страницата на Министерството на правосъдието заедно с доклада на министъра на правосъдието, проектът е подложен на обществено обсъждане с оглед постъпилите към него предложения, като към проекта е била приложена и финансова обосновка за издаването му. По отношение съответствието с материалния закон съдът е обсъдил разпоредбите на § 6, т. 1 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. и § 10 в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, като е приел същите за непротиворечащи на законови разпоредби от по-висок ранг. Съдът е обсъдил и разпоредбата на § 3 от обжалваното ПМС съгласно наведеното в жалбата на Керанов оплакване за нейната незаконосъобразност. Въз основа на изложеното, тричленният състав на ВАС, второ отделение, с обжал­ваното в настоящото производство съдебно решение е отхвърлил жалбите на Керанов и Бошнаков срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, в цялост.
Решението в частта му, с която са отхвърлени жалбите на Тодор Александров Керанов и Георги Стефанов Бошнаков срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, извън частта му по произнасянето на съда относно законосъобразността на § 6, т. 1 и § 10 в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г., е недопустимо.
Съгласно чл. 185, ал. 2 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват изцяло или в отделни техни разпоредби. Преценка на сезиралото съда лице е дали да оспорва подзаконовия нормативен акт изцяло, или само досежно негови отделни разпоредби. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат само правните субекти, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. Следователно, правопораждащи правото на оспорване факти са наличието на субективно право, свобода или законен интерес, както и тяхното засягане или възможността за засягането им, съответно създаването на задължение. Конституционният съд в Решение № 5 от 17.04.2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г. по повод искане за установяване на противоконституционност на чл. 186, ал. 1 АПК изрично сочи, че „във всички случаи, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. При това заинтересоваността следва да е правомерна, лична и обоснована.“ Правният интерес представлява абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на съдебното производство, за което съдът следи във всяко положение на делото служебно, дори да не е направено възражение. Подаването на жалба срещу подзаконов нормативен акт, принципно, в интерес на обществото и правната сигурност, е недопустимо.
В настоящия случай в първоинстанционното производство Тодор Александров Керанов е оспорил измененията и допълненията в Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, в цялост. Съгласно определение № 11483 от 2.11.2015 г., постановено по адм. дело № 10448/2015 г. по описа на ВАС, петчленен състав – II колегия, е приел, че за Тодор Керанов е налице правен интерес да оспорва цитирания нормативен акт, но както изрично съдът е посочил в мотивите си, този правен интерес е налице спрямо Керанов единствено по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. Съдът е мотивирал този си извод с обстоятелството, че нормативният акт има действие по отношение на жалбоподателя, тъй като към датата на приемането на нормативния акт той е заемал длъжността главен секретар на Агенцията по вписванията, като с приемането му последният рефлектира в правната сфера на жалбоподателя. Ето защо първоначалната жалба на Керанов, дала начало на съдебното производство по оспорване на акта, съгласно цитираното определение е била допустима за разглеждане единствено по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г., касаещ извършването на промени по отношение на въвеждането на нови изисквания за заемане на длъжността „главен секретар“ в Агенцията по вписванията. В останалата й част жалбата на Керанов е следвало да бъде оставена без разглеждане като недопустима от първоинстанционния съдебен състав поради липсата на правен интерес от подателя й спрямо останалите изменения, извършени с Устройствения правилник в агенцията. Следва да се отбележи, че определението, с което е прието, че жалбата на Керанов е допустима по отношение на § 6, т. 1 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г., е постановено и подписано с две особени мнения, но на основание чл. 235, ал. 2 АПК то е задължително за съда и при връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените правила съдът следва да се съобрази с него.
По аналогични съображения, след като съдът е допуснал Георги Стефанов Бошнаков да се присъедини като оспорващ в производството по обжалване на подзаконовия нормативен акт, то неговата жалба е следвало да бъде разгледана единствено в частта й, насочена срещу § 10, в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. Към момента на издаване на обжалваното ПМС Бошнаков е заемал длъжността „директор“ в дирекция „Информационно обслужване и технологии“ в Агенцията по вписванията. С § 10 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. е въведено ново изискване директорът на дирекция „Информационно обслужване и технологии“ да е лице с висше образование с професионално направление „Информатика и компютърни науки“ и стаж по специалността не по-малко от 5 години, на което изискване Бошнаков не е отговарял и е било основание служебното му правоотношение да бъде прекратено. Ето защо по съображенията, изложени по-горе, и съгласно постановеното определение по отношение на Керанов основателността на жалбата на Георги Бошнаков е следвало да бъде преценена само по отношение извършените промени за длъжността „директор“ в дирекция „Информационно обслужване и технологии“, направени с § 10, в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, а в останалата й част е следвало да бъде оставена без разглеждане като недопустима.
По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че съдебното решение в частта му, с която са разгледани и отхвърлени като неоснователни жалбите на Тодор Александров Керанов и Георги Стефанов Бошнаков срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, извън частта му по произнасянето на съда относно законосъобразността на § 6, т. 1 и § 10 в частта му по отношение на чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. е недопустимо и ще следва да се обезсили.
В останалата му допустима част съдебното решение е неправилно.
От данните по делото безспорно е установено, че първоначалният проект за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постанов­ление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.), е публикуван на интернет страницата на Министерството на правосъдието на 27.02.2015 г., заедно с доклада към него, като същият този първоначален проект е представен от административния орган с приложената към делото административна преписка. По този проект е било проведено обществено обсъждане и са постъпили становища със съответните корекции и предложения за изменение на определени текстове от нормативния акт. По делото е приложено и Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията. При съпоставка на публикувания на интернет страницата на министерството проект на нормативния акт и този, приет с ПМС № 80 от 6.04.2015 г. и изпратен за обнародване в „Държавен вестник“, е видно, че последният коренно се различава от първоначално подложения на обсъждане проект, като в него изцяло липсват отделни разпоредби и съответно те изобщо не са подлагани на обществено обсъждане.
В обжалваното съдебно решение първоинстанционният съдебен състав е констатирал тези несъответствия, но в мотивите си е приел, че при издаването на подзаконовия нормативен акт не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи до ограничаване правото на участие на засегнатите лица или нарушаване на основните принципи на чл. 26 ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, поради това, че проектът е преминал през пълноценна междуинституционална съгласувателна процедура и са разгледани и обсъдени постъпилите по проекта предложения и становища от заинтересованите лица. Съдът е приел още, че след като първоначалният проект на наредбата е бил публикуван, то разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА е била спазена и не създава задължение за административния орган след обсъждане и извършване на промени да публикува повторно преработения проект.
С оглед така установеното настоящият пет­членен състав на Върховния административен съд намира, че при издаването на оспорената наредба са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Съгласно императивното правило на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая по отношение на приетия проект на наредбата това законово изискване не е спазено, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административно­производствените правила. Заинтересованите лица не са могли да представят своите предложения и становища, а още по-малко те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, поради обстоятелството, че касаещите жалбоподателите разпоредби от наредбата изобщо не са били оповестени публично, преди да бъдат окончателно приети с министерското постановление. Целта на разпоредбата на чл. 26 ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Това изискване на закона в настоящия случай не е спазено и съставлява самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт в обжалваните му части. Следва да се има предвид, че за да се обезпечи правото на възражение на засегнатите лица, трябва или административният орган да приема проекта такъв, какъвто е бил публикуван, или да отлага решението си до изпълнение на процедурата по чл. 26, ал. 2 ЗНА при всяко направено предложение за изменение в проект. Обратното би означавало, че органът би могъл всеки път по своя преценка да публикува за обсъждане проект на нормативен акт с оскъдно съдържание, което впоследствие да бъде коренно изменено или съществено допълнено, като промените, без да бъдат оповестявани или подлагани на обсъждане, ще могат да бъдат приемани от съответния административен орган, без обществеността да е запозната с тях.
Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА също така следва да бъде тълкувана и в съответствие с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Тук е мястото да се отбележи, че с ДВ, бр. 34 от 3.05.2016 г., в сила от 4.11.2016 г., разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове е изменена, като е създадена нова ал. 4, в която се посочва, че срокът за даване на предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. Сравнена с предишната редакция на разпоредбата (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) преди изменението й и приложима в настоящия случай, срокът за обществено обсъждане и консултации, след издаването на процесната наредба, е удължен на 30 дни, което е ясна индикация от страна на законодателя, вложена в значимостта и важността на публичното оповестяване и обсъждането на проект на нормативен акт да бъде предоставено на възможно най-голям кръг от лица, които да могат да вземат отношение и да дадат своите предложения по проекта.
В позитивното право няма дефиниция на понятията „съществено“ и „несъществено“ нарушение, поради което проявлението им се преценява във всеки конкретен случай. Съобщаването на проекта и мотивите му има за цел да осигури реализирането на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Процедурата по приемането на нормативния административен акт е императивно разписана в защита на публичния интерес, поради което допуснатото в настоящия случай нарушение според настоящия съдебен състав следва да бъде определено от категорията на съществените. Ето защо обжалваните с допустимата част от жалбите на Керанов и Бошнаков текстове от ПМС № 80 от 6.04.2015 г. следва да бъдат отменени като постановени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че съдебното решение в частта му, с която са отхвърлени като неоснователни жалбите на Тодор Александров Керанов и Георги Стефанов Бошнаков срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет, в частта му по отношение на § 6, т. 1 и по отношение на § 10 в частта му относно чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г., като неправилно ще следва да бъде отменено и вместо него да се постанови друго, с което цитираните текстове да бъдат отменени.
С оглед този изход на спора, своевременно направеното искане от страна на касаторите за присъждане на направените в производството пред двете съдебни инстанции разноски и представените доказателства за реалното извършване на такива, то разноските ще следва да бъдат възложени в тежест на МС, който е издател на акта.
По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 АПК Върховният административен съд, петчленен състав – II колегия,
РЕШИ:
Отменя Решение № 9384 от 1.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение, в частта му, с която са отхвърлени жалбите на Тодор Александров Керанов и Георги Стефанов Бошнаков срещу изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.), в частта му по § 6, т. 1 и в частта му по § 10, касаещ чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г., и вместо това постановява:
Отменя изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенцията по вписванията, приет с Постановление № 80 от 6.04.2015 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 27 от 14.04.2015 г., в сила от 14.04.2015 г.; попр., ДВ, бр. 30 от 24.04.2015 г.), в частта му по § 6, т. 1 и в частта му по § 10, касаещ чл. 13, ал. 2 от ПМС № 80 от 6.04.2015 г.
Обезсилва Решение № 9384 от 1.08.2016 г., постановено по адм. дело № 7560/2015 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение, в останалата му част и прекратява делото в тази част.
Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на Тодор Александров Керанов от София, ж.к. Младост 3, бл. 313, вх. 4, сума в размер 530 (петстотин и тридесет) лв. и на Георги Стефанов Бошнаков от София, пл. Хаджи Димитър, бл. 115, вх. 5, сума в размер 1015 (хиляда и петнадесет) лв.
Решението е окончателно.
На основание чл. 194 от Административнопроцесуалния кодекс настоящото съдебно решение следва да се обнародва в официалния раздел на „Държавен вестник“.
Председател:  Георги Колев
3627