Върховен административен съд
брой: 24, от дата 21.3.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.156


Решение № 2759 от 7 март 2017 г. по административно дело № 11858 от 2016 г.

 

РЕШЕНИЕ № 2759 от 7 март 2017 г.
по административно дело № 11858 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – петчленен състав – II колегия, в съдебно заседание на двадесет и шести януари две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Боян Магдалинчев, членове: Таня Вачева, Иван Раденков, Даниела Мавродиева, Весела Андонова, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Цветко Главеев изслуша докладваното от съдията Даниела Мавродиева по адм. дело № 11858/2016 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на министъра на здравеопазването, подадена чрез процесуалния му представител – юрк. Нинова, срещу Решение № 8552 от 11.07.2016 г., постановено по адм.д. № 2383/2016 г. по описа на Върховния административен съд – шесто отделение, с което е отменена Наредба № 12 от 30.12.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 4 от 15.01.2016 г., в сила от 15.01.2016 г.), в частта глава четвърта – Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“.
В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушения на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на обжалваното решение и постановяване на друго решение, с което да бъде отхвърлено оспорването.
Претендира се присъждането на юрисконсултско възнаграждение. Прави се възражение за прекомерност на хонорарите, които са заявили представителите на ответната страна.
Ответникът – сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, чрез пълномощника си адв. Полина Савова, с отговор на касационната жалба и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде оставена без уважение и да бъде потвърдено обжалваното решение. Претендира присъждане на разноски за настоящата инстанция. Представя списък по чл. 80 ГПК.
Ответниците – Българската болнична асоциация, сдружение „Национално сдружение на частните болници“ и Сдружението на общинските болници в България – не ангажират становище по жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и за правилност на обжалваното решение.
Върховният административен съд в настоящия си състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна – участник в първоинстанционното производство, и в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима.
Разгледана по същество съобразно чл. 218 АПК, касационната жалба е неоснователна.
С обжалваното Решение № 8552 от 11.07.2016 г., постановено по адм.д. № 2383/2016 г. по описа на Върховния административен съд – шесто отделение, е отменена Наредба № 12 от 30.12.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 4 от 15.01.2016 г., в сила от 15.01.2016 г.), в частта глава четвърта – Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“.
За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съдът е приел, че оспорената наредба е приета от изрично овластен в закона орган съгласно чл. 76, ал. 1 АПК. Същата е била издадена по прилагането на Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и в съответствие с чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която в закона е предвидено тя да бъде издадена.
Изложил е доводи, че съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност.
Първоинстанционният съд е приел обаче, че при издаване на оспорваната наредба са допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Цитираната разпоредба урежда изискванията за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. В ал. 2 от същата разпоредба изрично и подробно е регламентирано какво следва да бъде съдържанието на мотивите.
Според съда в мотивите към проекта за наредба и доклада към него не е посочено: 1. какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба; 2. очакваните резултати от прилагането на наредбата (вкл. финансови) – относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях; и 3. анализ за съответствие на наредбата с правото на Европейския съюз.
В заключение съдът е приел, че липсата на надлежна обосновка в мотивите на оспорената наредба по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства извършването на съдебния контрол по същество на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните разпоредби, включително и принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България. При така констатираните съществени нарушения на административнопроизводствените правила съдът е стигнал до извод, че оспорената глава четвърта от наредбата е незаконосъобразна, поради което я е отменил.
Решение е правилно.
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон (ЗНА) с глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на изрично посочени принципи, сред които и принципът на обоснованост (пр. 1 от посочената правна норма). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. Правилни са изводите на тричленния състав на ВАС, че мотивите към проекта на процесната наредба не съдържат задължителното съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА – финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба (т. 3); очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива (т. 4), и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз (т. 5). Не е спазен и принципът за обоснованост по чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Законът за нормативните актове придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинския стандарт „Спешна медицина“.
С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за наредбата липсва посоченото задължително съдържание на мотивите.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА, не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Законовото изискване към съдържанието на мотивите, респ. доклада към проекта за нормативен акт, не е самоцелно, а представлява гаранция за спазване принципите за законност, последователност, предвидимост, пропорционалност, публичност и прозрачност по глава втора от АПК.
Законосъобразен е изводът в проверяваното съдебно решение за липса на мотиви при приемането на атакуваната наредба в разрез с императивната норма на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес – чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 8 и 12 АПК – законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, към него трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган – сравн. чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
Съответна на цитираната нормативна уредба е преценката на съда за допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2, т. 1 – 5 ЗНА поради липса на всички задължителни за мотивирането на проекта на акта реквизити. Формално към наредбата присъстват мотиви, възпроизведени дословно и в доклада относно приемането й, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона.
По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.
С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК претенцията за присъждане на разноски, заявена от ответната страна – сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, е основателна като своевременно направена и доказана.
Направеното възражение от процесуалния представител на министъра на здравеопазването за прекомерност на претендирания адвокатски хонорар е неоснователно, тъй като разпоредбата на чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 9 юли 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения след изменението й от 25.10.2016 г. (ДВ, бр. 84) предвижда – за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес извън случаите по ал. 2 възнаграждение в минимален размер 500 лв. С оглед изложеното договореното и заплатено адвокатско възнаграждение от 400 лв. не е прекомерно.
Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,
РЕШИ:
Оставя в сила Решение № 8552 от 11.07.2016 г., постановено по адм. дело № 2383/2016 г. по описа на Върховния административен съд – шесто отделение.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ със седалище и адрес на управление София, ул. Нишава 121, сумата 400 лв. – разноски по делото.
Решението е окончателно.
Председател:  Георги Колев
1926