Върховен административен съд
брой: 24, от дата 21.3.2017 г.   Официален раздел / МИНИСТЕРСТВА И ДРУГИ ВЕДОМСТВАстр.152


Решение № 8552 от 11 юли 2016 г. по административно дело № 2383 от 2016 г.

 

ВЪРХОВЕН  АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
РЕШЕНИЕ № 8552 от 11 юли 2016 г.
по административно дело № 2383 от 2016 г.
Върховният административен съд на Република България – шесто отделение, в съдебно заседание на петнадесети юни две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Милка Панчева, членове: Георги Георгиев, Росен Василев, при секретар Мариана Салджиева и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Милка Панчева по адм. дело № 2383/2016 г.
Производството е по реда на чл. 185 – 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по обща жалба на сдружение „Българска болнична асоциация“, София, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, сдружение „Национално сдружение на частните болници“, София, и Сдружението на общинските болници в България, Плевен, срещу глава четвърта –  Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“ на Наредба № 12 от 30.12.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 4 от 15.01.2016 г., в сила от 15.01.2016 г.).
С жалбата са наведени доводи за незаконосъобразност на оспорената глава четвърта от Наредба № 12 от 30.12.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“ поради нарушение на административнопроизводствените правила, състоящо се в неспазване на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), противоречието й с чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Прави се искане за отмяна на оспорената глава четвърта от подзаконовия нормативен акт.
Жалбоподателите сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, сдружение „Национално сдружение на частните болници“, София, и Сдружението на общинските болници в България, Плевен, в съдебно заседание се представляват от адв. Савова, пълномощникът поддържа жалбата с развитите в нея съображения и претендира присъждане на разноски.
Ответникът по делото – министърът на здравеопазването, редовно призован, не се представлява, процесуалният представител гл. юрисконсулт Здравкова в писмени бележки оспорва жалбата с доводи за неоснователност на оспорването и моли отхвърляне на жалбата.
Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание поддържа становище за частична основателност на жалбата срещу глава четвърта от подзаконовия нормативен акт, като изразява мнение, че наредбата е издадена в противоречие с административнопроизводствените правила.
Върховният административен съд обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните и от фактическа и правна страна прие за установено следното:
Наредба № 12 от 30.12.2015 г., издадена от министъра на здравеопазването, е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК. Същата е издадена по прилагане на Закона за лечебните заведения и е с наименование, което сочи вида и автора на акта и главния му предмет. Подзаконовият нормативен акт съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.
С процесната жалба е оспорената глава четвърта от Наредба № 12 от 2015 г. – Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“. Жалбата е процесуално допустима като подадена от юридически лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза с основни цели, свързани със създаване на оптимални условия за предоставянето на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане на усилията на лечебните заведения за предоставяне на по-добри и модерни методи на лечение, създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, запазване и развитие на общинските болници.
По същество на наведените в жалбата възражение съдът намира същата за основателна.
Наредба № 12 от 30.12.2015 г. е издадена от компетентен административен орган – министъра на здравеопазването, който според чл. 76, ал. 1 АПК е изрично овластен за издаването й с разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в „Държавен вестник“ (бр. 4 от 15.01.2016 г.) и по делото не се спори, че от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА.
Настоящият състав на Върховния административен съд намира оспорената глава четвърта на наредбата за незаконосъобразна поради нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въп­роси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА). В този закон с глава трета е уредена процедурата по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2).
Разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган.
В ал. 2 от нормата изрично е регламентирано какво следва да бъде съдържанието на мотивите:
1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Според т. 1 – мотивите трябва да сочат причините, които налагат приемането на акта.
Мотивите към Наредба № 12 от 2015 г. сочат като причини за разработване на наредбата повишаване на качеството в системата на здравеопазването, което има решаващо значение за подобряване на медицинското обслужване, както и необходимостта от актуализиране на утвърдените до момента изисквания за изпълнение на дейностите в обхвата на специалността „Спешна медицина“, произтичаща от приетата Концепция за развитие на системата за спешна медицинска помощ 2014 – 2020 г. и въведения с нея интегриран модел на оказване на спешна медицинска помощ. Посочено е още, че приемането на акта се налага и поради необходимостта от въвеждане на изисквания към всички компоненти на дейността и конкретизиране на показателите за качество при упражняване на дейностите по медицинската специалност „Спешна медицина“.
Според т. 2 – мотивите трябва да съдържат целите, които подзаконовият нормативен акт си поставя.
Посочено е, че основната цел за издаване на наредбата е гарантиране достъп на пациентите до висококачествени медицински дейности по специалността „Спешна медицина“ и осигуряване на ефективен механизъм за системно и планирано оценяване, наблюдение и непрекъснато подобряване на качеството на медицинските услуги. Тя цели да осигури високо качество на дейността в обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“ чрез изисквания за въвеждане и поддържане на основна интегрирана система за медицински грижи и лечение на спешни пациенти посредством приложение и осъществяване на постоянен, непрекъснат и неограничен достъп до спешна медицинска помощ и осъществяване на навременни, качествени и квалифицирани диагностично-лечебни дейности в обхвата на специалността в извънболнични условия, по време на транспорт и в болнични условия. Подробно са описани в проекта елементите на диагностично-лечебния процес в обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“. В съответствие с оценката на степента на спешното състояние са дефинирани основни категории спешни пациенти, като за всяка от тях са описани медицинският приоритет и времевата рамка за прилагане на диагностично-лечебните действия в извънболнични и болнични условия в зависимост от наличния кадрови, инструментален и апаратурен ресурс за осъществяване на мерките и действията. Въведен е и медицински контрол, извършван от лекар, като възможност за стандартизирано и валидизирано телекомуникационно подпомагане, назначение, контролиране и насочване на триажни, лечебно-диагностични и транспортни действия и решения на спешния долекарски или домедицински мобилен екип. Детайлно са определени видовете транспорт, показанията и условията за извършването му с конкретни изисквания и времеви критерии в съответствие със степента на спешност, както и взаимодействието между отделните структури, осъществяващи спешна медицинска помощ при извършването му. Описан е моделът на организация на дейността, като е въведена и стандартизирана сигнатура на спешните състояния, информационния поток и др., като особено внимание е отделено на специфичната документация при обслужването на спешните пациенти. С проекта са въведени качествени и количествени показатели за качеството на извършваната медицинска дейност.
Според т. 3 – мотивите следва да съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба.
В мотивите към проекта на наредбата по това законово изискване е посочено само, че за прилагането й не са необходими допълнителни бюджетни средства. Лаконично е отбелязано, че въвеждането на стандарта в практиката е подкрепено със средства по приоритетна ос 4 „Регионална здравна инфраструктура“ на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г.
Според т. 4 – мотивите трябва да сочат очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива.
Съвсем бланкетно в разглежданите мотиви е посочено, че очакваните резултати от прилагането на наредбата са свързани с постигане на най-важната цел – осигуряване на достъп на пациентите до по-високо качество на медицинска дейност в областта на спешната медицина и че с подзаконовия нормативен акт не се преследват финансови резултати.
Според т. 5 – мотивите на проекта на подзаконовия нормативен акт следва да съдържат анализ на съответствие с правото на Европейския съюз.
По това изискване на закона в едно изречение е посочено, че проектът не е въведен с правото на ЕС и няма връзка с него.
Съдът намира, че при така изготвените мотиви към атакуваната част от наредбата същата не отговоря на изискванията на чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА поради липса на всички задължителни за проекта на акта реквизити.
Формално към наредбата присъстват мотиви, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. Краткият преразказ на обстоятелства от предлаганата уредба не е тъждествен на мотивирането й съобразно прецизно регламентираните в закона изисквания.
Издаването на процесната наредба е обосновано с реализация на политиката за повишаване на качеството в системата на здравеопазването, което има решаващо значение за подобряване на медицинското обслужване, както и с необходимостта от актуализиране на утвърдените до момента изисквания за изпълнение на дейностите в обхвата на специалността „Спешна помощ“, произтичаща от приетата Концепция за развитие на системата за спешна медицинска помощ 2014 – 2020 г. и въведения с нея интегриран модел на оказване на спешна медицинска помощ. Визираната в мотивите дейност не може да бъде релевантна обосновка по чл. 28, ал. 2 ЗНА, т.е. издаването на наредба не бива да е самоцел, а да се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Като съображения за издаване на акта са посочени най-общо необходимостта от въвеждането на изисквания към всички компоненти на дейността и конкретизиране на показателите за качество при упражняване на дейности в областта на спешната медицина.
Оспорената част от наредбата – глава четвърта – Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“, регламентира осъществяването на спешна помощ при съвсем различни условия от тези по отменената Наредба № 45 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“ (ДВ, бр. 68 от 2010 г.). С атакуваната наредба се предвиждат нови изисквания към структурите, осъществяващи медицински дейности в обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“, в т.ч. и минимални изисквания за материално-техническа обезпеченост и квалификация на човешките ресурси, ангажирани в изпълнение на дейността. Изпълнението на минималните изисквания за материално-техническа обезпеченост на лечебните заведения, които да осъществяват спешна помощ, предполага наличие на значителен собствен финансов ресурс. В мотивите на наредбата се съдържа изявление, че за изпълнението не са необходими бюджетни средства, но никъде не е разглеждан въпросът за финансовия ресурс, който е необходим на лечебните заведения за болнична помощ, които трябва да приведат собствената си материална база и човешки ресурси от специалисти към изискванията на глава четвърта от наредбата. Твърде неясно е и твърдението, че въвеждането на стандарта в практиката е подкрепено със средства по приоритетна ос 4 „Регионална здравна инфраструктура“ на Оперативна програма „Региони в растеж“ 2014 – 2020 г. Няма разчет колко болнични заведения могат да ползват средства от тази програма, каква част от необходимия финансов ресурс би следвало да покриват и със собствени средства.
Основателно е и твърдението в жалбата, че процесната наредба е приета в нарушение на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност  (ЗОАРАКСД). Съгласно чл. 3, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения се създават по Търговския закон, като осъществяват дейността си след издаване на разрешение от министъра – чл. 46, ал. 1 ЗЛЗ. В чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ е заложено условието лечебните заведения при осъществяване на дейността си да спазват медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ, които стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването, а върху спазването на стандарти се осъществява контрол по реда на ал. 5 от нормата. Нарушаването на утвърдените стандарти е скрепено с имуществена санкция – чл. 116а ЗЛЗ. Безспорно е налице административно регулиране на дейността, осъществявана от лечебните заведения при изпълнение на медицинските стандарти. Този факт предполага прецизиране съответствието на текстовете от наредбата с нормите от ЗОАРАКСД в случая с чл. 3, ал. 1. Съдът счита за основателно и твърдението в жалбата, че новите изисквания по наредбата водят до ограничаване на конкуренцията, тъй като спешната медицина ще се осъществява само от лечебни заведения, разполагащи с добро финансиране, за да отговорят на изискванията на стандарта. Това, от своя страна, води и до нарушаване правата на пациентите, които ще бъдат лишени от възможността да бъдат приети за спешно лечение от най-близкото до тях спешно отделение, ако то не е успяло да покрие критериите по оспорения медицински стандарт.
Наличието на ясни и обосновани мотиви по изготвяне на подзаконовия нормативен акт е от значение за проверката дали предложената ревизия на стандарта е пропорционална с оглед необходимите на лечебните заведения финансови средства, за да отговорят на изискванията на новия стандарт и целения резултат за високо качество на спешното медицинското обслужване.
Липсата на надлежна обосновка в мотивите на Наредба № 12 от 2015 г. по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България. Посочените нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, което обуславя извод за незаконосъобразност и отмяна на оспорената глава четвърта от наредбата.
С оглед изхода на спора направеното от жалбоподателите сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, сдружение „Национално сдружение на частните болници“, София, и Сдружението на общинските болници в България, Плевен, искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на здравеопазването, юридическото лице, в чиято структура се намира органът – ответник, да заплати на жалбоподателите направените по делото разноски. Същите, видно от представените по делото договори за правна защита и съдействие, са в размер 400 лв. за всеки жалбоподател.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, шесто отделение,
РЕШИ:
Отменя Наредба № 12 от 30.12.2015 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Спешна медицина“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 4 от 15 януари 2016 г., в сила от 15.01.2016 г.) в частта глава четвърта – Характеристика на структурите за болнична медицинска помощ, осъществяващи медицински дейности от обхвата на медицинската специалност „Спешна медицина“.
Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ със седалище и адрес на управление София, ул. Нишава 121, на сдружение „Национално сдружение на частните болници“ със седалище и адрес на управление София, бул. Княз Ал. Дондуков 115А, и на Сдружението на общинските болници в България със седалище и адрес на управление Плевен, ул. Княз Александър Батенберг I № 7, по 400 лв. разноски по делото за всеки.
Решението подлежи на касационно обжалване пред петчленен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му.
Председател:  Георги Колев
1925