ВЪРХОВЕН АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД

РЕШЕНИЕ № 12532 от 21 ноември 2016 г.

по административно дело № 5342 от 2016 г.

Върховният административен съд на Република България – пето отделение, в съдебно заседание на двадесет и шести октомври две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Диана Добрева, членове: Еманоил Митев, Сибила Симеонова, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Лиляна Кръстанова изслуша докладваното от председателя Диана Добрева по адм. дело № 5342/2016 г.

Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на сдружение „Федерация Български пациентски форум“, подадена срещу последното изменение и допълнение на Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ (НОПДМП/Наредбата), приета с ПМС № 119 от 2006 г. (обн., ДВ, бр. 45 от 2006 г.; изм. и доп., бр. 57 от 2007 г.; изм., бр. 1 от 2009 г.; изм. и доп., бр. 5 и 53 от 2011 г.), което изменение и допълнение е прието с ПМС № 58 от 21 март 2016 г. (ДВ, бр. 22 от 2016 г.), в частта по § 1, т. 3, с която в чл. 2 се създава нова ал. 5 с текст: „На всяко здравноосигурено лице се генерира уникален идентификационен номер по чл. 63, ал. 1, т. 1 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) посредством електронна автентификация. При всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ.“ С § 30 от ПМС № 58 е създадена и нова т. 13 от допълнителните разпоредби на § 1 от наредбата, съгласно която „Електронна автентификация“ е процес на установяване или потвърждаване автентичността на лицето посредством електронно генериран уникален идентификационен номер на задължително здравноосигурено лице“.

По изложените от това сдружение – жалбоподател, доводи се иска приетата нова разпоредба да бъде прогласена за нищожна поради липса на компетентност на МС и алтернативно да бъде отменена като незаконосъобразна поради нарушение на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и поради несъответствие с целта на закона за улесняване на достъпа до медицинска помощ.

По реда на чл. 213 ГПК към настоящото производство е присъединено адм. дело № 9212/2016 г., по което цитираната по-горе правна разпоредба, както и всички изменения и допълнения на наредбата, приети с ПМС № 58 от 21 март 2016 г., са предмет на оспорване по подадена обща жалба от сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и сдружение „Национално сдружение на частните болници“. Изложените от тези жалбоподатели съображения са за нищожност на новоприетата разпоредба на чл. 2, ал. 5 поради липса на компетентност на МС и алтернативно за незаконосъобразност поради нарушения на процедурата по чл. 28, ал. 2 ЗНА и противоречие с актове от съюзното право.

Ответникът – Министерски съвет, и встъпилите по реда на чл. 189, ал. 2 АПК като страни Национална здравноосигурителна каса и министър на здравеопазването изразяват становище за недопустимост на оспорването от страна на сдруженията – жалбоподатели, поради липса на пряк и непосредствен правен интерес. Алтернативно считат жалбите за неоснователни по съображения, изложени в писмен вид.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от наредбата е нищожна като издадена без законова делегация. На МС не са делегирани със закон правомощия да генерира уникален идентификационен номер на здравноосигуреното лице. Освен това тази разпоредба е в противоречие с Директива 2011/24/ЕС и Регламент (ЕС) № 910/2014 г. с оглед изискванията за изработване на електронна здравна система, съвместима с тази на останалите държави членки.

Настоящата инстанция счита, че жалбите са процесуално допустими при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, който произтича от целите и предмета на дейност на сдруженията, създадени в обществена полза.

За да се произнесе по същество, съдът съобрази следното:

Като законова делегация за издаване на НОПДМП, в т. ч. и като основание за приемане на последното й изменение и допълнение, са посочени правните норми на чл. 81, ал. 3 от Закона за здравето (ЗЗ) и чл. 4, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Съгласно първата разпоредба „Условията и редът за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ се определят с наредба на Министерския съвет“, а съгласно втората „Условията и редът за упражняване правото на достъп и свободен избор на осигурените лица до медицинска помощ се уреждат в наредбата по чл. 81, ал. 3 от Закона за здравето и в националните рамкови договори“.

Според чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО – Националната здравноосигурителна каса изгражда информационна система, която съдържа регистър на осигурените лица, включващ: паспортните данни; уникалния идентификационен номер; основанието за осигуряване по чл. 33; заплатените вноски; основанието за заплащане от НЗОК на оказаната медицинска помощ на осигурените лица в друга държава членка в съответствие с правилата за координация на системите за социална сигурност. Останалите налични данни в информационната система извън тези, изброени в т. 1, са посочени в другите пет точки на ал. 1 на чл. 63 и заедно с останалите разпоредби на раздел IX от глава втора на ЗЗО (от чл. 64 до чл. 69) регламентират информационното осигуряване на дейността на НЗОК.

Видно е от становището на НЗОК, дадено във връзка с проекта за изменение на Наредбата, по който факт не се и спори, че информационната система на касата е изградена и съдържа посочените в закона данни без уникалния идентификационен номер. Както се посочи, оспорената разпоредба на чл. 2, ал. 5 НОПДМП предвижда, че на всяко здравноосигурено лице се генерира УИН по чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО посредством електронна автентификация, като при всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ. Генерирането става в информационната система на НЗОК от лечебното заведение, което работи с НЗОК и към което лицето се е обърнало за първи път, т.е. генерирането става в рамките на процеса по предоставяне/получаване на медицинска помощ при първия досег на пациента със системата. Следователно касае се за въвеждане на нов вид електронна регистрация на здравноосигурените лица чрез генериране на УИН (код, създаден въз основата на сканиране на произволни точки от пръст на ръка, генериран от устройство четец), като данните след извършването на тази регистрация постъпват в информационната система на НЗОК, респективно в регистъра на осигурените лица по чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО.

Съгласно чл. 50 ЗЗО при ползване на медицинска помощ осигурените лица са длъжни да представят документ за самоличност, а изпълнителите на медицинска и дентална помощ да извършат проверка на здравноосигурителния статус на лицата съгласно данни на Националната агенция за приходите. Това е действащото към момента императивно вменено със закон материалноправно субективно задължение на осигурените физически лица, което предопределя достъпа им до медицинска помощ.

Безспорно е, че информационното осигуряване на дейността на НЗОК също е рег­ламентирано със закон – ЗЗО. В него като компонент от информационната система, която самата НЗОК изгражда, е предвиден УИН на здравноосигуреното лице. В закона това понятие не е дефинирано, то е упоменато единствено в разпоредбата на чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО като част от съдържанието на информационната система на НЗОК. Следователно липсва законова регламентация какво представлява този УИН и същият като нов вид идентификация на осигурените лица, т.е. като ново и различно от съществуващото вече задължение по чл. 50 ЗЗО да е въведено като предпоставка за предоставяне на достъп до медицинска помощ, респективно чрез него да се отчита получената такава. Дефинирането му и въвеждане на процедура по създаването му (генерирането) не е допустимо да става с наредба на МС, която съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, т.е. на закон. В случая обаче с приемането на чл. 2, ал. 5 НОПДМП не са разписани условията и редът по приложението на този УИН като представляваща по силата на чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО вече съществуваща част от информационната система на НЗОК със съответното му значение. Напротив, тази част, този компонент от нея не е изграден досега и не е наличен в системата, като с разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата на практика се създава едно ново, несъществуващо в ЗЗО субективно материалноправно задължение за електронна идентификация на осигурените лица под наименование „електронна автентификация“. Обстоятелството, че в § 1, т. 13 от Наредбата се дефинира това понятие като „процес“ на установяване или потвърждаване автентичността на лицето посредством електронно генериран уникален идентификационен номер, не води до извода, че нормата на чл. 2, ал. 5 е процесуалноправна и че генерирането на УИН на пациента е елемент от фактическия състав на процедурата по осъществяване правото на достъп до медицинска помощ. Ето защо неоснователен е доводът, че след като редът за нейното осъществяване е предмет на  НОПДМП, която включва правила, адресирани до пациента и лечебните заведения, то МС притежава делегирани по закон правомощия да приеме оспорената норма. На практика е налице дописване на закона и необосновано е твърдението на ответниците, че има само препратка към чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО. Затова приетата от МС с този подзаконов нормативен акт (НОПДМП) нова ал. 5 на чл. 2 е нищожна поради липса на компетентност.

Отделно от това чл. 2, ал. 5 противоречи на целта на Регламент (ЕС) № 910/2014 г., който има пряко и директно приложение и е приет, за да синхронизира реда за електронна идентификация в ЕС, за да е възможно при трансграничното движение системите да ползват съвместими средства за електронна идентификация на физическите и юридичес­ките лица. В частта за здравеопазването изрично е цитирана Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, като е посочено, че когато хората пътуват с цел лечение, достъпът до тяхната здравна документация трябва да е възможен в държавата, където се извършва лечението. Директивата от своя страна посочва, че целта е да се установят правила за улесняване на достъпа до безопасно и висококачествено трансгранично здравно обслужване в Съюза и да се насърчава сътрудничеството между държавите членки в областта на здравното обслужване при пълно зачитане на националната компетентност по отношение на организацията и предоставянето на здравно обслужване. В случая е очевидно, че въвеждането на пръстов идентификатор вместо на документ, който да съдържа информация за здравните данни на лицето и да осигурява достъп във виртуална среда до тях (електронна лична здравна карта или тя е съвместена с личната карта за самоличност), усложнява трансграничното легитимиране. Това противоречи на съюзното право, което цели унифициране на вида на идентификация с оглед придвижване, сигурност и получаване на медицинска помощ в държавите от ЕС.

Предвид изложеното жалбите, с които се иска прогласяване на нищожност на новата ал. 5 от чл. 2 от НОПДМП, се явяват основателни и следва да бъдат уважени.

По оплакванията на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и сдружение „Национално сдружение на частните болници“ за нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА относно приетите с ПМС № 58 от 21 март 2016 г. последни изменения и допълнения на НОПДМП съдът счита следното:

Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

По преписката са приложени доклад на министъра на здравеопазването и изготвена от него финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, т.е. налице е формално изпълнение на изискванията.

Съдът констатира, че за приемането на новата ал. 5 на чл. 2 от Наредбата липсват каквито и да е мотиви и в двата документа по отношение на причините за създаването й, целите, финансовото обезпечаване, очакваните резултати и съответствието със съюзното право. Видно е, че по време на съгласувателната процедура са направени обосновани възражения от Българския лекарски съюз, Националното сдружение на общопрактикуващите лекари в България, Военномедицинската академия и Министерството на отбраната за отпадане на разпоредбата от проекта. Изразено е несъгласие за въвеждане на електронната пръстова идентификация и съгласие за въвеждане на електронната здравна карта в съответствие с Директива 2011/24/ЕС, която предвижда „общи мерки за идентифициране и удостоверяване на автентичност с цел да се улесни възможността за предаване на данни при трансграничното здравно обслужване“. Тези възражения не са получили адекватен отговор нито по време на съгласуването, нито в доклада.

Констатираното от съда съществено нарушение на императивни административно­производствени правила безспорно е налице при приемането на новата ал. 5 на чл. 2 от Наредбата. Но в останалата й част жалбата е бланкетна и липсват конкретни доводи кои други норми са приети без мотиви. Затова съдът не е в състояние да извърши преценка дали възражението за нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА по отношение на проекта в цялост е основателно. Поради това жалбата подлежи на отхвърляне в тази й част.

При този изход на делото основателно е искането на жалбоподателите за присъждане на направените по делото разноски, поради което Министерският съвет следва да се осъди да заплати на сдружение „Федерация Български пациентски форум“ сумата 1520 лв., а на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и сдружение „Национално сдружение на частните болници“ по 400 лв. Възраженията за прекомерност на адвокатските възнаграждения съдът счита за неоснователни.

Така мотивиран и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,

РЕШИ:

Обявява за нищожна разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 119 от 2006 г. (обн., ДВ, бр. 45 от 2006 г.; изм. и доп., бр. 57 от 2007 г.; изм., бр. 1 от 2009 г.; изм. и доп., бр. 5 и 53 от 2011 г. и бр. 22 от 2016 г.), с текст „На всяко здравноосигурено лице се генерира уникален идентификационен номер по чл. 63, ал. 1, т. 1 от Закона за здравното осигуряване посредством електронна автентификация. При всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ“.

Отхвърля жалбата на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и сдружение „Национално сдружение на частните болници“ за отмяна в цялост на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, приета с ПМС № 58 от 21 март 2016 г. (ДВ, бр. 22 от 2016 г.).

Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на сдружение „Федерация Български пациентски форум“ 1520 лв. разноски, а на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ и на сдружение „Национално сдружение на частните болници“ по 400 лв. разноски.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред петчленен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.

Председател: Георги Колев

2403